Willkommen meine Damen und Herren? Ne, ich hoffe,
Sie haben schöne Pfingstferien gehabt, sich ein bisschen erholt und kommen auch
weiterhin mit dem Stoff und der Aufbereitung ganz gut zurecht.
Ja, heute wollen wir uns jetzt nicht mehr dem Verwaltungsprozessrecht,
jedenfalls vor rübergehend, nicht mehr widmen,
sondern vielmehr den Blick werfen auf andere Handlungsformen der Verwaltung.
Bisher stand ja immer der Verwaltungsakt ganz im Vordergrund und in
den beiden heutigen Podcasts geht es jetzt um die anderen.
Ja, Handlungsformen der Verwaltung. Wir werden dann in der
nächsten Woche uns jeweils auch die Rechtsschutzkonstellationen in diesem Kontext ansehen
und damit dann wieder zum Verwaltungsprozessrecht zurückkehren.
Ja, das hängt also alles immer unmittelbar miteinander zusammen
Schauen wir kurz auf die Gliederung. Das,
was ich jetzt in den beiden heutigen Podcasts besprechen werde,
das ist enthalten in den Paragraphen 17 bis 22 aus der Vorlesungsgliederung.
Das ist eine ganze Menge Stoff, aber ich glaube,
es ist trotzdem beherrschbar. Sie werden sehen,
wie das wiederholt sich. Ja, ich werde versuchen,
immer auch gleich darzustellen, wie man die Betreffenden Handlungsformen,
denn dann zum Beispiel in der Klausur überprüfen würde.
Und da werden sie sehen, da gilt letztlich
immer derselbe Prüfungsaufbau. Insofern sieht das jetzt mehr aus,
als es dann letztlich ist
Beginnen wir mit dem schlicht hoheitlichen Handeln. Was ist damit gemeint
? Damit sind die Realakte gemeint. Wir werden sehen,
es gibt eine Sonderform des Realaktes, komme ich nachher darauf zu sprechen,
aber Sonderform legt es nahe, das ist dann eben auch ein Realakt.
Von daher sind die Realakte letztlich das schlicht hoheitliche Verwaltungshandeln.
Was ist damit eigentlich gemeint? Schlicht hoheitliches Handeln liegt vor,
wenn die Verwaltung Maßnahmen trifft,
die nicht auf die Setzung von Rechtsfolgen gerichtet sind,
sondern auf einen tatsächlichen Erfolg, also Tatsächlichkeit als Kategorie,
ist ja der Gegenbegriff zum Rechtlichen, zum Normativen.
Ich habe Ihnen hier einige Beispiele aufgeschrieben, also wenn die Polizei Streifenfahrten durchführt,
dann ergibt sich daraus per se noch keine,
wie auch immer, geartete Rechtsfolge, sondern das ist tatsächliches Handeln.
Im Vordergrund der Klausuren stehen die behördlichen Hinweise und Warnungen,
weil da die Dinge so ein bisschen verschwimmen.
Der Einsatz eines Schlagstockes ist ein tatsächliches Verhalten. Wir werden sehen,
er ist früher darüber diskutiert worden,
ob das nicht dann letztlich doch irgendwie etwas ist,
was mit Rechtsfolgen zu tun hat, nämlich der Duldung des Schlagstockeinsatzes,
das sieht man heute überwiegend aber nicht mehr so.
Ich glaube, es ist deutlich geworden, worum es geht.
Gibt es eine Legaldefinition im Gesetz? Nein,
die gibt es nicht
Was ist dann das wichtigste Abgrenzungskriterium zum Rechtsakt und dann insbesondere
zum bisher im Vordergrund stehenden Verwaltungsakt, dass der Regelungswirkung.
Nochmal erinnern Sie sich, Regelung im Sinne von 35,
Satz 1, Verwaltungsverfahrensgesetz ist, bedeutet das Handeln,
die Maßnahme der Verwaltung auf die Setzung von Rechtsfolgen gerichtet ist.
Gibt es verschiedene Beispiele für, ja, aber genau das liegt beim Realakt nicht vor.
Auch reale Akte sind, zumindest meistens, individueller Natur,
aber es ist eben keine verbindliche Rechtsfolge intendiert. Ja,
das Ganze führt aber nicht dazu,
dass die Verwaltung jetzt tun und lassen kann, was sie will,
auch wenn es an der Rechtsförmigkeit schlichten Verwaltungshandelns fehlt,
so muss sich natürlich die Verwaltung Stichwort Gesetzmäßigkeit der Verwaltung doch an die Rechtsordnung halten und das bedeutet,
dass wenn dieses tatsächliche Handeln rechtswidrig ist,
was sein kann,
wir werden das sehen,
dann muss es insofern auch die Möglichkeit geben,
Rechtsbehelfe einzulegen und gegebenenfalls Schadensersatzansprüche bzw. Entschädigungsansprüche
geltend zu machen
Nochmal hier der Übersicht, ganz links, die Rechtsakte mit Außenwirkung,
den Verwaltungssakt in Gänsien zwischen Satzung und Rechtsverordnung sehen wir uns gleich als nächstes dann.
Der Unterschied zum Verwaltungsakt ist, dass die Satzung der Rechtsverordnung
eben abstrakt genereller Natur sind.
Wie ist es mit Rechtsakten, die keine Außenwirkung haben?
Da wird unterschieden zwischen der Einzelweisung, konkret individuell und der Verwaltungsvorschrift
, wiederum abstrakt generell. Und dann gibt es die jetzt
gerade im Vordergrund stehenden Handlungen ohne rechtliche Regelungswirkung.
Das sind die realer. Ich denke,
mit dieser Übersicht sollte die Sache so halbwegs klar sein
Ich habe es vorhin schon angesprochen. Früher gab es
das Problem, dass es keinen Rechtsschutz gab,
gegenüber einem Verwaltungshandeln, dass nicht sich als Verwaltungsakt darstellt.
Und deswegen hat man versuchen müssen, damit der Garantie auf
effektiven Rechtsschutz Genüge getan werden konnte, Verwaltungsakte zu konstruieren.
Und das hat man getan, indem man in das tatsächliche Verwaltungshandeln konkludente Duldungsverfügungen hineingelesen hat.
Ich habe das vorhin schon versucht zu erklären,
am Beispiel des polizeilichen Schlagstockeinsatzes tatsächliches Handeln in dem Einsatz steckt ja keine Regelungswirkung drin,
aber damit Rechtsschutz erlangt werden kann, hat man gesagt,
implizit ist sozusagen dieser Schlagstock-Einsatz untrennbar verbunden mit einer Verfügung und damit einer Regelung,
dass man diesen Schlagstock-Einsatz dulden müsse.
Das ist natürlich ein bisschen artificiell, hatte aber,
wie eben gesagt, damit zu tun, dass Rechtsschutzlücken vermieden werden mussten.
Heute gibt es diese Rechtsschutzlücken, nicht mehr,
sehen wir gleich auf der nächsten Folie, bevor ich umschalte,
aber man muss bei den insbesondere bei den polizeilichen Maßnahmen sehr aufpassen.
Ja, auch heute gibt es sogenannte Standardmaßnahmen, bei denen
völlig unstreitig ist, dass es sich dabei um Verwaltungsakte handelt.
Ich habe ihn hier auf die Folie, die Beispiele des
Platzverweises oder des Aufentschaltsvorbots notiert. Niemand würde bezweifeln,
dass ein solcher Platzverweis die Anordnung eines Platzverweises über Regelungswirkungen verfügt und damit,
dass es sich um einen Verwaltungsakt zumindest um eine Allgemeinverfügung handelt.
Ja, daran hat sich auch nichts geändert,
sondern es geht bei den polizeilichen Standardmaßnahmen darum,
dass eben einige von diesen Maßnahmen tatsächlicher Natur sind.
Und um die geht es und nur bezüglich dieser Maßnahmen
wurde in der Vergangenheit mit dem Konstrukt der Konkludentenduldungsverfügung gearbeitet.
Also bitte nicht pauschal, jetzt alle polizeilichen Maßnahmen als tatsächliche Akte einordnen,
sondern es kommt immer drauf an,
wie deine Regelungswirkung vor oder ist es ein rein tatsächlicher Akt,
der nicht auf eine Rechtsdolken gerichtet ist
Ich habe es eben schon gesagt, heute gibt es die früher,
wir stehenden Rechtsschutzlücken nicht mehr und sei deshalb nicht,
weil wir die allgemeine Feststellungsklage haben, vor allem aber die allgemeine Leistungsklage.
Wir hatten bei der Übersicht ja schon gesehen,
die allgemeine Leistungsklage,
die ist in verschiedenen Normen der Verwaltungsgerichtsordnung zumindest erwähnt oder angedeutet,
es fehlt aber an einer Regelung,
wie wir sie haben zur Anwächtungs- und Verpflichtungsklage in Paragraf 42 und zur Feststellungsklage in Paragraf 43.
Wie kommt das jetzt, dass diese Klagen statthaft sind im
Hinblick auf ein nicht hoheitliches Verwaltungshandeln? Nun, die allgemeine Feststellungsklage,
mit der fange ich mal an, die ist statthaft.
Wissen Sie, Walzone 43, Absatz 1 steht,
wenn es dem oder der Klägerin um die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses geht.
So, wir hatten schon gesehen bei der Fortsetzungsfeststellungsklage und der
Debatte über die Frage der analogen Fortsetzungsfeststellungsklage,
dass ein Verwaltungsakt selbst kein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis ist,
sondern gegebenenfalls ein solches begründet.
Wenn wir aber keinen Verwaltungssakt haben, dann kann sich aus
schlicht ruheitlichem Handeln ein solches Rechtsverhältnis ergeben.
Das ist unproblematisch möglich. In erster Linie einschläge ich im
Hinblick auf schlicht roheitliches Verwaltungshandeln, ist aber die allgemeine Leistungsklage.
Die sehen wir uns in der nächsten Woche an.
Die allgemeinen Leistungsklage betrifft Rechtsschutz gegenüber staatlichem Handeln oder Unterlassen,
das nicht über Verwaltungsaktsqualität verfügt.
Das heißt, die allgemeine Leistungsklage ist genau die Klage,
mit der ich mich wenden kann gegen tatsächliches Verwaltungshandeln.
Das kann durchaus auch in einem Unterlassen bestehen,
sodass ich dann also einen Anspruch auf ein gewisses Verwaltungshandeln
geltend machen kann
Eingangs habe ich schon gesagt, manchmal wird,
wem die öffentlichen Warnungen und Hinweise als eigenständige Kategorie des schlicht hoheitlichen Verwaltungshandels behandelt.
Meines Erachtens ist, das macht das keinen Sinn.
Warum? Auch dabei handelt es sich um reale Akte,
um öffentlicher an die Bevölkerung richtete Erklärungen.
Diese Erklärungen, die haben keinen Verwaltungsaktscharakter. Da muss man
genau prüfen, aber meistens haben sie keinen Verwaltungsaktscharakter.
Warum nicht? Es wird kein Gebot aufgestellt. Es wird
auch einem Verhalten nicht verboten, sondern es wird gewarnt.
Der Witz an der Sache ist, dass solche Warnungen im
Ergebnis natürlich genauso wirken können wie ein Gebot.
Heute kein großes Problem mehr. Warum nicht? Wir haben gesehen,
weil es die Möglichkeit des Rechtsschutzes insbesondere mit der allgemeinen Leistungsklage gibt,
aber man muss genau aufpassen, ist es denn jetzt ein Gebot oder Verrot,
also eine konkret individuelle Maßnahme mit Regelungscharakter,
also ein VA, der hier konkret in Rede steht,
wobei bei öffentlichen Warnungen oder anderen Hinweisen wird es sich um Allgemeinverfügung handeln, ja.
Oder ist es ein Realakt? Geht es um das Setzen einer Rechtsfolge oder geht es schlicht darum,
dass die Behörden ihrer sich letztlich auch aus den Grundrechten,
ja, Pflicht zum Lebensschutz und zum Schutz der körperlichen Unversehrtheit,
zum Beispiel, dass die Behörden also ihren entsprechenden Pflichten nachkommen,
ohne Verwaltungsakte zu setzen und dann erlangt man Rechtsschutz mit Hilfe
der allgemeinen Leistungsklage
Zweitens, kommen wir zur Rechtsverordnung.
Die kennen Sie schon aus dem Staatsorganisationsrecht, zumindest dann,
wenn Sie sich das zumindest ein bisschen mal zu Gemüte geführt haben.
Überlegen Sie nochmal, was war im Grundgesetz die einschlägige Rechtsnorm?
Ja, der Artikel 80 Grundgesetz,
auf den kommen wir auch gleich zu sprechen.
Genauso wie auf die Korrespondierenden Norm der Landesverfassung
der Freien und Hansestadt Hamburg
Worum geht es hier? Es geht hier um abgeleitete Rechtsetzung
, um Exekutive, Rechtsetzung. Ja,
es geht um abstrakt generelle Regelungen, genauso wie Parlamentsgesetze,
aber die werden nicht vom parlamentarischen Gesetzgeber erlassen, sondern von den Exekutive erganen.
Das kann die Regierung insgesamt sein. Es können einzelne Minister und Ministerinnen sein, es können auch Verwaltungsbehörden sein. Was wir immer brauchen,
als abgeleiteter, weil es sich um abgeleitete Rechtsetzungen anhält,
ist eine gesetzliche, und das heißt jetzt hier,
parlamentarisch gesetzliche Ermächtigung und diese parlamentarische Ermächtigung,
die muss ihrerseits den Vorgaben der Verfassung entsprechen und die ergeben sich,
ich habe es eben schon gesagt, und das wissen Sie,
sicher auch noch aus dem Artikel 80 Grundgesetz und wenn es um Landesrecht geht,
aus dem Artikel 53 der Hamburgischen Landesverfassung.
Ja, warum ist das so, nochmal zur Erinnerung,
Stichwort Ermächtigungsgesetz? Ja, wenn es keine Grenzen gäbe,
die die Verfassung mit Blick auf die gesetzliche Ermächtigung abgeleitete Rechtsetzung abgeleitet,
Recht zu setzen, gäbe,
dann könnte gewissermaßen der parlamentarische Gesetzgeber Sieg selbst entmündigen,
indem er eine allgemeine,
gesetzliche Ermächtigung an die Exekutive schafft und die Exekutive dann letztlich komplett alle Lebenssachverhalte durchregulieren kann.
Genauso ist es geschehen mit dem sogenannten Ermächtigungsgesetz,
als in gewisser Weise die Exekutive unter dem damaligen Reichskanzler Adolf Hitler
genau zu einem solchen Vorgehen ermächtigt wurde. Und wir wissen alle,
wohin das geführt ist,
es hat also mit Gewaltenteilung und auch mit dem dem demokratischen Prinzip
dann nichts mehr zu tun und das darf auf keinen Fall
geschehen und deswegen statuiert Artikel 80 des Grundgesetzes ebenso wie Artikel
53 der Hamburgischen Landesverfassung eben auch entsprechende Grenzen
Also nochmal, ganz entscheidend ist die Ermächtigung und die Ermächtigung,
die muss so klar sein,
dass die Adressatinnen und Adressaten aus dem Ermächtigen Gesetz selbst erkennen können,
was dann in der späteren Rechtsverordnung der Exekutive oder Verwaltung geregelt sein wird.
Bestimmtheitsgrundsatz ergibt sich hier im konkreten Kontext aus dem Artikel
80 Absatz 1 Grundgesetz, da steht ja Näheres dazu
auch drin
Gibt zahlreiche Regelungsbereiche, wo der parlamentarischer Gesetzgeber solche sachlich beschränkten Ermächtigungen
durch Gesetz etabliert hat. Sie finden ja einige Beispiele,
und zwar sowohl fürs Bundesrecht wie auch fürs Landesrecht,
ganz interessant im Landesrecht, besonders prüfungsrelevant die Gefahrenabwehrverordnungen,
Stichwort Polizeirecht, werden Sie dort ganz sicher behandeln.
Aber auch das, was wir hier gerade,
womit wir gerade befasst sind, nämlich mit der juristischen Ausbildung,
ist auf Grundlage solcher Rechtsverordnungen überwiegend zumindest geregelt worden.
Eine ganz interessante Sache und Besonderheit, die es so nur in Hamburg gibt,
ist, dass Bebauungspläne in Hamburg nicht als Satzungen,
so sieht es das Bau-GW vor, erlassen werden,
sondern als Rechtsverordnungen, ja, und zwar auf Grundlage eines Gesetzes,
dass der Landesgesetzgeber auf Grundlage wiederum des Bau-GW erlassen durfte.
Also in Hamburg sind Bebauungspläne, er werden erlassen in
der Form von Rechtsverordnungen
Jetzt noch mal ein etwas näherer Blick auf die ermächtigenden Verfassungsnormen,
dass der Artikel 80 und auf Landesebene der Artikel 53 der Landesverfassung,
es geht um die Ermächtigung der Exekutive, welche ist genau vorgegeben?
In beiden Vorschriften, Sie sehen es hier auf der Folie.
Es gibt sogar die Möglichkeit der Weiterermächtigung, aber nur in den Grenzen dessen,
was von den Verfassungen für zulässig erachtet wird, steht im Einzelnen drin. Der Bestimmtheitsgrundsatz,
habe ich eben schon drüber gesprochen, wird näher konkretisiert,
und zwar im Hinblick auf Inhaltszwecke und Ausmaß der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage,
die Bürgerinnen und Bürger müssen erkennen können, was eigentlich,
und zwar schon aus dem Gesetz heraus,
nicht der ist aus der Verordnung heraus,
was eigentlich von ihnen erwartet wird.
Das Zitiergebot muss eingehalten werden und natürlich müssen die entsprechenden Ermächtigenden
Gesetze verkündet werden und in Kraft treten,
auch das dann nach den jeweiligen Vorgaben der Bundesverfassung oder der Landesverfassung
Nochmal zur Wiederholung, wir haben über diese allgemeinen rechtsstaatlichen Grundsätze
schon ausführlicher gesprochen, in was wir hier sehen,
ist eine Umsetzung der Grundsätze des Vorbehalts und des Vorrangs des Gesetzes.
Zum Vorbehalt des Gesetzes, was erforderlich ist,
ist eine gesetzliche Ermächtigungsgrundlage, die ihrerseits verfassungsgemäß sein muss.
Das heißt, bei ermächtigenden Gesetzen, den Anforderungen der Artikel
80 Grundgesetz bzw. 53 hamburgische Landesverfassung, genügen müssen.
Und aus den Verfassungsvorgaben selbst ergibt sich das der Gesetzgeber,
den Bestimmtheitsgrundsatzrechnung tragen muss. Zweitens,
der Grundsatz des Vorrangs, des Gesetzes, das heißt,
dass dann wiederum die Regelungen der Rechtsverordnungen zwingend den Rahmen dessen wahren müssen,
was mit dem ermächtigenden Gesetz vorgegeben wird.
Das heißt, eine Rechtsverordnung,
die sich nicht an das ermächtigende Gesetz handelt,
ist rechts,
wie durch ganz klar und letztlich auch verfassungswidrig
Die Prüftmann, eine die Rechtmäßigkeit einer Verordnung, den üblichen Aufbau,
den kennen Sie inzwischen, man unterscheidet drei größere Etappen.
Wir brauchen, haben wir eben gesehen, warum,
ja, Vorbehalt des Gesetzes, eine Mächtigungsgrundlage.
Erstens, diese Ermächtigungsgrundlage muss, und das ist jetzt bei Rechtsverordnung
häufig eben hier mitzuprüfen, ihrerseits den Verfassungsrechtlichen Vorgaben entsprechen.
Sie sehen es im unteren Teil der Folie,
wir brauchen also die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage, die muss ihrerseits verfassungsgemäß sein.
Und insbesondere die Bestimmtheitsanforderungen der genannten Vorschriften waren. Dann muss
die Verordnung formell rechtmäßig sein und sie muss materiell rechtmäßig sein.
Und der Gedanke des Vorrangs des Gesetzes,
der zeigt sich dann insbesondere auch auf Ebene der materiellen Rechtmäßigkeit
der Verordnung
Jetzt also die beiden. Ja, die beiden großen Schritte,
formelle Rechtmäßigkeit und materielle Rechtmäßigkeit, ja, es müssen die Zuständigkeitsvorgaben eingehalten werden. Es müssen die Verfahrensvorgaben eingehalten werden,
es muss die Formvorgabe eingehalten werden, das heißt,
den Zitiergeboten muss Rechnung getragen werden und die Rechtsverordnung muss verkündet werden,
ordnungsgemäß, so und dann zum materiellen Rechtmäßigkeit,
die Rechtsverordnung muss sich,
ich habe es eben schon gesagt,
im Rahmen der Ermächtigungsgrundlage handeln und es darf auch im Übrigen nicht
so ein Verstoß gegen höherrangiges Recht kommen und da werden dann
insbesondere die Grundrechte zu prüfen sein
Kommen wir zu den Fehler- und Fehlerfolgen. Wichtig, dass
man jetzt wirklich unterscheidet. Wir hatten doch gesehen beim Verwaltungsakt,
ist strikt zwischen Rechtswidrigkeit und Nichtigkeit zu unterscheiden,
dass es hier im Grundsatz bei den Rechtsverordnungen anders eine rechtswidrige Rechtsverordnung ist grundsätzlich nicht dick.
Man spricht hier von einem Nichtigkeitsdogma für Rechtsnormen. Jetzt gibt es hierzu aber wieder Ausnahmen,
diese Ausnahmen sind allerdings nicht alle gesetzlich kodifiziert,
sondern ergeben sich aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts.
Das Bundesverfassungsgericht hat nämlich entschieden, das Verfahrensfehler,
also Fehler auf der zweiten Stufe der formellen Rechtmäßigkeitsprüfung der Verordnung.
Nur dann, so eine Nichtigkeit der Normen führen,
wenn der oder die Verfahrensfehler evident sind.
Ja, das soll sich sozusagen aus dem Gedanken der Rechtssicherheit ergeben.
Das ist aber problematisch, weil keiner so richtig genau weiß,
wann ist denn an solcher Verfahrensfehler evident.
Das darf man nun auf gar keinen Fall zu schnell annehmen,
sondern schon vor dem Hintergrund des Grundsatzes des Vorrangs des Gesetzes
sollten sie im Zweifel davon ausgehen,
dass auch Verfahrensfehler dann zur Nichtigkeit der Rechtsverordnung oder besser erst zur Rechtswidrigkeit und dann eben auch damit verbunden zur Nichtigkeit führen.
Es gibt spezialgesetzliche Regelungen, die diesen Gedanken nun abschwächen,
das ist insbesondere im Baurecht der Fall.
Und dort sind die Einschlägigen Normen 214, 2015 Bau-GB,
auf die werden sie in der Baurechtsvorlesung noch im Detail eingehen
Sehen wir uns einige Zweifels- und Grenzfälle an. Und da geht es
jetzt zuallererst mal um die Abgrenzung zwischen der Allgemeinenverfügung und der Rechtsverordnung,
das kann eben durchaus mal schwierig sein, das herauszufinden.
Ja, wo ist der Unterschied? Rechtsverordnung ist abstrakt.
Generell, ja, die Allgemeinenverfügung, konkret generell.
Aber da sich die Allgemeinverfügung auf einzelne Sachen, zum Beispiel,
bezieht, wirkt das Ganze manchmal eben schon so,
als sei es doch auch irgendwie so ähnlich wie abstrakt generell.
Und man muss unterscheiden,
weil es unterschiedliche formelle Voraussetzungen gibt und jetzt ganz wichtig,
unterschiedliche Fehlerfolgen, das habe ich Ihnen gerade eben nochmal zu verdeutlichen, versucht.
Also Nichtigkeit und Rechtswidrigkeit, dieses Verhältnis und auch eben die
unterschiedlichen Rechtsschutzmöglichkeiten sind wir im Bereich der Anfechtungsklage oder sind wir
im Bereich der enormen Kontrolle mit Blick unter Umständen zumindest.
Normenkontrolle, falls zugelassen nach 47 VWGO. Ja, warte,
klare Regelungen, wie man mit der Abgrenzung verfahren kann,
die gibt es nicht, versuchen Sie das Ganze also dann
jeweils durch Ausliegung der Regelung zu klären.
Geht es in Wirklichkeit,
um eine abstrakt generelle Regelung oder schauen Sie nochmal in den Paragraph
35 Satz 2 hinein zur Allgemeinverfügung oder geht es um einen Personenkreis,
der nach allgemeinen Merkmalen bestimmt oder bestimmbar ist oder geht es um die öffentlich-rechtliche Eigenschaft einer Sache oder die Benutzung durch die Allgemeinheit.
Versuchen Sie es an diesen Merkmalen aufzuziehen. Es lohnt sich
ein Blick, in den Indivien-Salat-Fall vom Bundesverwaltungsgericht frühzeitig entschieden,
wo genau diese Abgrenzungsfrage thematisiert worden ist.
Also nochmal, es gibt hier keine ganz klaren Kriterien,
versuchen Sie es, sich also zu orientieren,
an den zentralen Merkmalen der Allgemeinverfügung nach Park A
35 Satz
Dritte Handlungsform der Verwaltung, die nicht Verwaltungsakt ist,
ist die Satzung. Hier geht es jetzt insbesondere darum,
wie sich Satzung und Rechtsverordnung unterscheiden, denn beide sind abstrakt generell.
Was ist die Definition? Ist gesetzlich nicht geregelt? Ich habe es eben schon gesagt,
abstrakt generelle Regelungen von juristischen Personen des öffentlichen Rechts.
Hier geht es jetzt darum, dass sozusagen die eigenen Angelegenheiten geregelt wird.
Das heißt, die juristische Person des öffentlichen Rechts benutzt,
die ihr von Verfassung wegen verliehener Autonomie,
um Regelungen für die ihr Angehörenden oder unterworfenen Personen zu erlassen.
Ja, man spricht von der Satzungsautonomie,
diese Satzungsautonomie haben nach Artikel 28,
ich habe es da zwei des Grundgesetzes, insbesondere die Gemeinden,
aber auch andere Körperschaften des öffentlichen Rechts und dazu zählen nun insbesondere die Universitäten.
Ja, das ist eins der Paradebeispiele,
wo es dann wo geregelt wird mit Satzungen
Schauen wir uns einzelne Regelbereiche ein. Ich habe eben schon gesagt,
kommunale Satzung, das ist jetzt hier alles in Hamburg
nicht ganz so relevant, warum?
Weil das Paradebeispiel schlechthin ist die Bauleitplanung,
also der Erlass von Bebauungsplänen in allen anderen Ländern durch Satzung
in Hamburg durch Rechtsverordnung, deswegen hier nicht relevant.
Aber Beitrags- und Gebührensatzungen, die Nutzung kommunaler Einrichtungen wird wiederum
in den anderen Flächenländern durch kommunale Satzung im Rahmen der von Artikel 28,
haben es da zwei verliehenen Satzungsautonomie geregelt.
Für uns aber trotzdem relevant die Universitäten, die Grundordnung der
Universität ist eine Satzung, die Studien und Prüfungsordnung ebenfalls.
Und dann auch die Rechtsanwaltskammern,
denen ebenfalls Satzungsautonomie mittels Gesetz verliehen worden ist und die daher
ihre eigenen Angelegenheiten,
Durchsatzung regeln dürfen
Das Satzungsrecht, das ist nun wichtig, das muss allgemein gesetzlich verlieren sein.
Der erste Gedanke, woraus sich das ergibt,
ist die Verfassung selbst, und das ist geregelt.
Ich habe es eben schon gesagt, in Artikel 28,
Absatz 2 des Grundgesetzes. Für die Länder reicht das grundsätzlich aus.
Im Übrigen aber muss sich die Satzungsautonomie aus einem Gesetz ergeben,
und das ist etwa bei den Hochschulen, ist das etwa der Fall.
Aus dem Hochschulgesetz. Artikel 80,
Absatz 1 des Grundgesetzes findet keine Anwendung, sodass man davon ausgeht,
dass wir grundsätzlich keine spezielle parlamentarisch gesetzliche Ermächtigung bedürfen.
Ja, also unter Umständen reicht der Artikel 28,
Absatz 2 des Grundgesetzes eben aus. Oder,
so ist es in den anderen Ländern häufig geregelt,
es gibt so eine ganz allgemeine Vorschrift,
in den Gemeindeordnungen, Stichwort Kommunalrecht,
da steht dann drin,
dass die Gemeinden ihre eigene Angelegenheit durch Satzung regeln dürfen
Tatsächlich mal in den Artikel 28 Absatz 2 hinein,
da wird neben den Gemeinden die Gemeindeverbände genannt, auch das für Hamburg, nicht relevant,
aber was da nicht drinsteht, sind die Universitäten, ja,
und deswegen finden sie dort die gesetzliche Verleihung des Satzungsrechts im einschlägigen Hochschulgesetz.
So, wenn aber, juristische Personen des öffentlichen Rechts,
denen Satzungsautonomie zugewiesen ist,
Maßnahmen ergreifen und Regeln wollen die in Grundrechte eingreifen,
dann brauchen wir vor dem Hintergrund des Vorbehalts des Gesetzes dann doch eine spezielle gesetzliche Ermächtigungsgrundlage,
ja, und je tiefgehender der Eingriff Grundrechte betrifft,
es gilt eben auch, und gerade für die Universitäten,
desto höher die Anforderungen an die Bestimmtheit der Ermächtigung,
dann reichen ebenso ganz allgemeine gesetzliche,
ja,
gesetzliche Verleihung von Satzungsautonomie
nicht aus
Ermächtigungsgrundlagen finden Sie in zahlreichen Gesetzen, sowohl auf Bundes,
wie auf Landesebene hier einige Beispiele, ja,
das eben schon mehrfach angeführte hamburgische Hochschulgesetz,
Satzungsautonomonie mit Blick auf die Grundordnung und weitere Selbstverwaltungsangelegenheiten.
Und Sie sehen hier, wie viele Vorschriften einschlägig sind,
das ist nichts anderes als belegt dafür,
dass hier eben doch auch grundrechtlich relevante Sachverhalte geregelt sind und
daher spezifische Maßnahmen ergriffen werden.
Das Gleiche dann auch für die Rechtsanwaltskammern.
Und die Industrie und Handelskammern für die
gilt das auch
Wie prust man, die Rechtmäßigkeit von Satzungen,
dem Aufbau, den kennen Sie inzwischen, Ermächtigungsgrundlage,
ja, jetzt aber bitte Vorsicht, wie eben gesagt,
nur dann, wenn erforderlich, Artikel 28 gab es da 2,
kann für die Gemeinden ausreichen, hilft uns in Hamburg aber nicht weiter,
sondern dann brauchen wir zumindest eine allgemeine gesetzliche Ermächtigungsgrundlage,
zum Beispiel im Landeshochschulgesetz.
Und natürlich muss die Ermächtigungsgrundlage selbst ihrerseits verfassungsgemäß sein. Dann prüft man,
wie eben auch bei der Rechtsverordnung,
die formelle und die materielle Rechtmäßigkeit,
wobei hier keine besonderen Anmächtigungsanforderungen gelten,
die formellen Rechtmäßigkeitsanforderungen ergeben sich dann zum Beispiel aus demjenigen Gesetz,
aus dem sich
auch die Grundlage für die Satzungsautonomie ergibt
Kurz zu den Fehler und Fehlerfolgen. Es gilt hier letztlich
das Gleiche, wie wir die Rechtsverordnung,
das bedeutet eine rechtswidrige Satzung, ist grundsätzlich nicht dick.
Auch hier gilt das Nichtigkeitsdogma. Aber es gibt Spezialgesetzliche Regelungen,
aus denen sich anderes ergibt.
Es ist wiederum im Bauplanungsrecht von großer praktischer Bedeutung,
8214, 215, habe ich vorhin schon kurz angesprochen.
Nächste Handlungsform der Verwaltung. Sie sehen, wir rauschen hier
ganz schön durch, Aufsicht,
Weisungen und Verwaltungsvorschriften.
Auch dazu
ein paar Worte
Worum geht es hier eigentlich? Die Dienstaufsicht ist nicht die einzige Aufsichtsraum.
Es gibt verschiedene Aufsichtskategorien. Dabei geht es prinzipiell darum,
dass Vorgesetzte Behörden das Handeln nachgeordneter Behörden kontrollieren.
Sehen wir uns die einzelnen Kategorien im Überblick an, die Fachaufsicht,
den Begriff kennen Sie vielleicht auch noch aus dem Staatsorganisationsrecht,
nämlich wenn es um die Frage nach der Aufsicht der Durchführung oder nochmal neu formuliert,
der Aufsicht des Gesetzesvollzugs durch die Länder durch den Bund.
Er bund also als Inhaber der Aufsichtsbefugnis, geht Fachaufsicht umfasst.
Das ist dann die Ausnahme,
die Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit des behördlichen Handelns,
hier in diesem Bereich kommt dann eben auch es zum,
ist dann die dienstliche Weisung von großer praktischer Bedeutung
Rechtsaufsicht, da fällt dann die Kontrolle, die Befugnis zur Kontrolle, der Zweckmäßigkeit weg.
Das ist insbesondere in der Kommunalaufsicht relevant und gilt immer dann,
wenn der zu kontrollierenden, dem juristischen Personen des öffentlichen Rechts,
ob das nun die Uni ist oder ein Land,
Selbstverwaltungsautonomie, auf dem betreffenden Gebiet zugewiesen ist.
Das ist bei der Universität etwa im Bereich der Forschung und Lehre der Fall.
Bei der Dienstaussicht, da geht es dann in der Tat,
um das ordnungsgemäße Verhalten der Amtswalter und Amtswalterinnen, so,
was nun in Rechtsschutz angelangt,
da gibt es üblicherweise keinen Anspruch auf aufsichtliches Einschreiten.
Man sagt immer, ironisch, die insbesondere Dienstaufsichtsbeschwerde bezieht sich
auf die Dienstaufsicht, der Name sagt es, ist Form,
Frist, aber leider häufig auch nutzlos.
Etwas anderes kann sich ergeben im Bereich der Rechtsaufsicht,
das ist im Kommunalrecht der anderen Länder von großer Bedeutung
in Hamburg wiederum allenfalls eingeschränkt
Kontrollinstrument ist in üblicher Weise dann die Weisung, da geht es dann,
stellen Sie sich vor, wir sind innerhalb einer Behörde,
um die konkrete Anordnung von Vorgesetzten an nachgeordnete Personen oder auch nachgeordnete Behörden.
Haben wir hier alles gerade zuletzt im Suge der Govid-19-Pandemie erlebt,
der Präsident der Universität Hamburg hat dienstliche Weisungen an die Fakultäten und ihre Angehörigen erlassen,
mit diesen dienstlichen Weisungen wurde uns allen aufgegeben und das ist für mich als,
ja, abends Walter als nachgeordneter Amtswalter verbindlich,
wie Sagen wir zum Beispiel mit Lehrveranstaltungen umzugehen ist,
nämlich genau auf dem Wege,
wie wir das jetzt gerade machen, digital.
Das zum Beispiel an Dienstreiseverbot besteht und ähnliches. Dass er ganz klare,
die ganz klare Beispiele und was,
man mag das manchmal nicht,
aber das ist eben so,
dienstliche Weisungen sind im Rahmen der betreffenden Behörde
und im Rahmen ihrer Reichweite rechtsverbindlich
Das Ganze ist Ausdruck des Prinzips der hierarchischen Ordnung der Verwaltung.
Wacht, glaube ich, Sinn, ja,
die obersten Behörden leiten die untergeordneten Veraltungen.
Der Dienstweg ist bei alledem immer einzuhalten. Sind Weisungen,
Verwaltungsakte, nein, warum nicht, weil sie grundsätzlich keine Außenwirkung haben,
sondern im Bereich der Verwaltung bleiben.
Damit fehlt es also an der Außenwirkung als einem der essentiellen
Elemente für die Prüfung der Eigenschaft als Verwaltungsakt nach 35 Absatz,
Entschuldigung, Satz 1, Verwaltungsverfahrensgesetz.
Im Beamtenrecht ist die Sache schwieriger, warum?
Weil zwei verschiedene Dinge unterschieden werden. Auf der einen Seite,
wenn Amtswalterinnen, Amtsweiter konkret hier allerdings Beamte in ihrer persönlichen Rechtsstellung betroffen werden,
dann spricht man davon, dass das Ganze doch Außenwirkungen hat.
Also wenn ich zum Beispiel aus dem Beamtendienst entlassen werden würde,
dann hätte das Außenwirkung. Wenn ich versetzt würde,
dann geht man nach herrschender Meinung davon aus, dass das Außenwirkung hat.
Wenn es aber um die konkrete Art und Weise der Dienstausführung geht,
dann ist das so, dass es auch im Beamtenrecht keine Außenwirkung hat,
sondern vielmehr nur die Innen,
die binnenrechtliche Stellung betrifft
Dass die vorgesetzten Weisungsbefugnisse haben, ist prinzipiell gesetzlich abgesichert.
Sie sehen hier einige Beispiele, da auch wiederum der Hinweis auf das Beamtenrecht.
Und ich habe ja gerade eben schon gesagt, ja,
innerdienstliche Weisungen sind es dann, wenn ich in meiner Eigenschaft als Beamter,
als Amtswalter oder Amtswalterin betroffen bin,
aber es handelt sich nicht um eine Weisung,
sondern um einen Verwaltungsakt, wenn nicht das sogenannte Betriebsverhältnis,
sondern das Grundverhältnis, das Statusverhältnis,
das hat man früher gesagt, betroffen ist.
Wenn also es um meinen Status als Beamter
an sich geht oder ich als Person betroffen werde,
dann handelt es sich bei diesen Weisungen in Wirklichkeit um Verwaltungsakte.
Und dann muss ich auch Rechtsschutz suchen mit der Anfechtungsklage.
Fehlt es an der Verwaltungsakts Eigenschaft, handelt es sich also
um eine Weisung im eigentlichen Sinne, dann erfolgt der Rechtsschutz
Mangels Außenwirkung mit der Leistungsklage. Wenn es um das Verhältnis zwischen Bund und Ländern insgesamt geht,
dann ist Rechtsschutz zu suchen vor dem Bundesverfassungsgericht im Wege des Bund-Länderstreits.
Ich weiß, es wirkt ja so ein bisschen seltsam,
dass hier Verwaltungs- und verfassungsrechtliche Dinge miteinander in gewisser Weise vermengt werden.
Das hat aber damit zu tun,
dass sie sich vor Augen führen müssen,
dass auch die Länder juristische Personen des öffentlichen Rechts sind,
ja, der Bund ebenfalls.
Das heißt, das ganze Spiel mit der Verwaltungshierarchie,
das gibt es eben auch mit Blick auf die Gebietskörperschaften und
wir finden das ja ein Artikel 31 des Grundgesetzes Bundesrechtrecht Landesrecht
dann auch letztlich reflektiert
Die Weisung ist, wir haben es eben gesehen, im Binnenbereich,
die konkret individuelle Maßnahme. Wenn es aber um generell,
andersrum, abstrakt generelle Anordnungen geht,
die dann also für alle untergeordneten Behörden und eine Vielzahl von Fällen gelten,
dann handelt es sich um Verwaltungsvorschriften, Verwaltungsvorschriften sind also auch dem Binnenrecht zuzuordnen.
Sie entfalten grundsätzlich keine Außenwirkung. Das,
warum man das macht, das kann ganz unterschiedliche Gründe haben,
es kann einfach um die Behördenorganisation gehen.
Es kann aber auch darum gehen,
dass die höheren Verwaltungsbehörden das Handeln der unteren gewissermaßen für eine
Vielzahl von Fällen anleiten wollen,
zum Beispiel,
was die Ausübung von Beurteilungsspielräumen und Ermessensspielräumen anbelangt
Sehen wir uns diese Spielräume noch mal etwas näher an.
Da gibt es verschiedene Kategorien, die Dogmatik hierzu ist ausdifferenziert, aber nicht einheitlich.
Es gibt Verwaltungsvorschriften, mit denen gewissermaßen Vorgaben gemacht werden sollen
für die Gesetzesauslegung oder also die Norminterpretation durch die untergehörten Behörden.
Es gibt sogenannte Normen, konkretisierende Verwaltungsvorschriften, insbesondere in Situationen,
in denen es so an unbestimmte Rechtsbegriffe geht,
die dann eben aufgefüllt, in Anführungszeichen, werden sollen.
Es gibt ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften, mit denen gerade gewährleistet werden soll,
dass das behördliche Ermessen einheitlich und anhand des Gleichheitsgrundsatzes ausgeübt wird.
Und grundsätzlich wird auch gesprochen von Gesetzesvertretenden Verwaltungsvorschriften.
Das betrifft dann Bereiche, die nicht abschließend gesetzlich geregelt sind,
den Außenbereich aber nicht erfassen
Gibt es irgendwo her, sei es aus der Verfassung?
Nein, nicht, es ist nicht richtig formuliert.
Besteht aus der Verfassung heraus ein Gesetzesvorbehalt, insbesondere deshalb,
weil Grundrechte betroffen sind oder weil es um so wesentliche Dinge geht,
dass man sagt,
hierfür brauchen wir nach der Wesentlichkeitstheorie und letztlich nach dem Rechtsstaatsprinzip eine gesetzliche Grundlage,
dann darf auch im Binnenbereich nicht Mittelsverwaltungsvorschriften reguliert werden.
Sie sehen also,
dass die Amtswalterinnen und Amtswalter in Behörden eine Bealsteil von Vorschriften zu berücksichtigen haben,
die alle parallel zur Anwendung gelangen,
sich aber natürlich auch wechselseitig beeinflussen,
aufgrund der Normenhierarchie und auch,
und gerade im Hinblick auf den
ja inzwischen uneingeschränkt anerkannten Anwendungsvorrang des Europäischen Unionsrechts
Wie ist das mit der Bindungswirkung von Verwaltungsvorschriften?
Im Außenverhältnis, also gegenüber den Bürgerinnen und Bürgern,
nein, innerhalb der Verwaltung, ja.
Ja, und das sind dann abstrakt generelle Regelungen,
die für die nachgeordneten Behörden oder Körperschaften verbindlich sind.
Was bedeutet das aber für die gerichtliche Überprüfung? Gibt es
da eine Bindungswirkung, was Verwaltungsvorschriften anbelangt, grundsätzlich nicht?
Warum nicht? Verwaltungsvorschriften sind kein materielles Recht.
Es gibt aber Ausnahmen. So, und das ist jetzt
durchaus umstritten, wie man das konkretisiert,
Ist nämlich eine gewisse Bindungswirkung,
auch für die Berichte im Zusammenhang mit Normen konkretisierenden Verwaltungsvorschriften
und das Standardbeispiel Para Excellence ist der Bereich des Emissionsschutzrechts,
die technischen Anleitungen, Lärm und Luft, wo also Grenzwerte drinstehen.
Es handelt sich bei diesen beiden Dokumenten um Verwaltungsvorschriften,
das heißt, die Gerichte werden eigentlich nicht daran gebunden.
Das wird aber von den Gerichten anders gesehen. Die Begründung
ist Unterschiedlich. Früher hat man gesagt, diese Verwaltungsvorschriften sind
im Prinzip antizipierte Sachverständigen Gutachten. Das wäre also so ähnlich,
als wenn man im gerichtlichen Prozess Beweis durch Sachverständige erhiebt und
dann bekommt man eben solche Grenzwerte für Höchstwerte von Schattstoffemissionen und Lärmemissionen.
Wird heute so nicht mehr gesehen, sondern heute verweist man auf den Umstand,
dass die Teher-Luft und die Teher-Lärm-Normen konkretisierende Verwaltungsvorschriften sind.
Damit ist aber ja noch nichts darüber gesagt,
wie man nun eine Bindungswirkung auch im Außtverhältnis, also außerhalb des internen Bereichs der Verwaltung konstruiert.
Das ist umstritten. Ich habe es eben schon gesagt,
zumindest wird man eine Bindungswirkung erzielen können über Artikel 3,
Absatz 1 des Grundgesetzes,
das heißt gleich im Wesentlichen gleiche Sachverhalte müssen auch gleich geregelt werden und es kann dann nicht angehen,
dass die Behörde einer Emissionenschutzrechtlich relevant eine Genehmigung erteilt,
eine Ahnung nicht, obwohl die Schadstoffemissionen letztlich identisch sind.
Ein zweiter Begründungsansatz setzt an an der Materie, ja,
die so komplex und hochtechnisch ist, dass man sagt,
das können die Gerichte nicht besser beurteilen,
sondern da verfügt die Exekutive die Verwaltung über einen Expertise-Vorsprung und der soll entsprechend gewürdigt werden.
Das ist aber natürlich nicht unbedingt ein Verfassungsrechtlich valides Argument,
deswegen denke ich, sprechen die besseren Gründe dafür,
dass man das Ganze über Artikel 3 absatz 1 konstruiert.
Ja, wie ist es für die Bürgerinnen und Bürger,
grundsätzlich kann man sich nicht auf Verwaltungsvorschriften berufen,
aber sie können natürlich Ansprüche auf Gleichbehandlung Geld machen,
da sind wir dann genau im Bereich von Artikel 3
Wie ist das mit der Verwaltung selbst? Wegen Artikel 3
am Satz 1 ist die Verwaltung an ihre eigenständige Praxis gebunden.
Wenn es also eine ständige Verwaltungspraxis gibt,
dann darf man von dir nicht ohne sachlichen Grund, das ist die Voraussetzung,
mit Blick auf Artikel 3 ab Satz 1, Grundgesetz abweichen.
Diese ständige Praxis, die ist sozusagen in Verwaltungsvorschriften verkörpert,
weil ja die nachgeordneten Amtsträgerinnen und Amtsträger auf der Grundlage der Verwaltungsvorschriften entscheiden müssen.
Das heißt aber nicht,
dass die Verwaltung jetzt nie von dieser Verwaltungspraxis abweichen könnte,
sondern sie kann es, aber dann brauchen wir auch neue Verwaltungsvorschriften.
Und die müssen dann wieder einheitlich angewendet werden. Ja,
und dann kann man eben gegebenenfalls als Bürgerin oder als Bürger
dann auf dem Wege des Artikel 3 Absatz 1
diese Selbstbindung der Verwaltung
gerichtlich Geld machen
Sehen Sie sich jetzt in der Folge die Übungsfälle zu diesen
ersten Set an, sonstigem, hoheitlichen Maßnahmen an?
Wollen wir jetzt hier nicht durchgehen? Ich glaube,
das ist relativ selbsterklärend. Ganz am Ende des Soliensatzes
finden Sie dann wieder eine ganz kurze Zusammenfassung der Kernbotschaften,
die Sie sich bitte auch nochmal ansehen sollten.
Aber ich denke, insgesamt liegen hier nicht so große Probleme,
die größten Probleme bei den sonstigen Handlungssonnen der Verwaltung liegen,
beim öffentlich-rechtlichen Vertrag, auf dem ich gleich im zweiten Teil des Podcasts zu sprechen komme.
Bis hierhin schon mal herzlichen Dank und wenn Sie wieder
etwas Kraft geschöpft haben, können Sie sich ja dann
den zweiten Teil anhören