Guten Morgen, meine Damen und Herren, herzlich willkommen zur Vorlesung, Umweltrecht.
Wir sprechen uns indirekt zugegebenermaßen jetzt bereits zum sechsten Mal.
Lassen Sie mich zunächst in Erinnerung rufen, wo wir stehen.
Wir befinden uns immer noch im allgemeinen Teil der Vorlesung.
Wir wollen uns in den nächsten drei Terminen einschließlich dem heutigen
jetzt noch beschäftigen, mit den Prinzipien des Umweltrechts,
mit der Umweltplanung zumindest im Überblick.
Das ist deswegen wichtig, weil wir kurz sprechen müssen über
die strategische Umweltprüfung und die Umweltverträglichkeitsprüfung
Und dann noch über verschiedene Instrumente des Umweltrechts,
die diesen Rechtsbereich von anderen Materien des öffentlichen Rechts,
ja, man kann schon sagen, unterscheiden,
die dort auch ungleich größere Bedeutung haben.
So, und wenn wir das getan haben,
wenn wir das alles besprochen haben,
gibt es noch eine Einheit zum Rechtsschutz,
insbesondere mit Bezügen, zum Umweltrechtsbehelfsgesetz,
darauf hatte ich ja verschiedentlich schon abgestellt und dann beginnen wir mit dem Emissionsschutzrecht.
Dafür sind insgesamt sechs Termine vorgesehen und dann bearbeiten wir am Ende
mindestens einen größeren Fall und sind dann mit dem gesamten Bereich,
der von der Vorlesung abgedeckt werden soll,
auch ganz gut durchgekommen,
denke ich
Heute also, wie eben gesagt, einige Überlegungen zu den Umweltprinzipien und dann,
ja, hier steht Instrumente, das ist etwas,
was eigentlich erst dann in der nächsten Woche drankommt.
Vielmehr möchte ich noch ein paar Dinge zumindest beginnen,
damit zur Umweltplanung sagen. Sie werden sehen,
dass die Überlegungen zu den Umweltprinzipien zunächst relativ abstrakt sind,
dennoch ist das wichtig,
weil insbesondere zwei dieser Umweltprinzipien im Bundesemissionsschutzgesetz umgesetzt und konkretisiert
sind und es knüpft sich unterschiedliche Rechtsfolgen daran,
sodass wir das uns gleichsam vor die Klammer gezogen
schon einmal ansehen müssen
Worum geht es bei der ganzen Sache, wenn ich von Umweltprinzipien spreche?
Sie werden gleich auch sehen, welche es gibt,
welches die wichtigsten im deutschen Recht sind.
Sie kennen das Ganze auch schon aus dem Bereich des internationalen und europäischen Umweltrechts.
Da habe ich das Ganze ja zumindest Überblicksweise schon einmal angesprochen.
Sie wissen inzwischen, da ist kein Umweltgesetzbuch gibt,
fehlt es auch an einer einheitlichen Kolifizierung dieses allgemeinen Teils des Umweltrechts.
Es gibt also keine einheitliche Regelung, keine einzige grundlegende Vorschrift,
auf die wir hier abstellen könnten,
wie das im Bereich des Europäischen Unionsrechts mit Artikel 191 Absatz 2
AIUV der Fall ist, sondern wir müssen jeweils in die Umweltgesetze gucken,
also zum Beispiel, wie wir das ja dann tun werden, in das Bundesemissionsschutzgesetz.
Das ist an einer solchen einheitlichen Regelungen fehlt, bedeutet aber nicht,
dass die Umweltprinzipien im Bereich des nationalen Wächts nicht genauso bedeutsam wären wie im Bereich des Europäischen Unionsrechts.
Ganz besonders wichtig sind die drei hier auf der Folie genannten Prinzipien,
wobei man vielleicht andersrum anfangen könnte,
wenn es jetzt um die Wichtigkeit gibt,
für die Klausuren zumindest, also für die für die,
ja, für ihre Prüfung ist das Prinzip der Vorbeugung,
also der Präventionsgrundsatz, der wichtigste, ist jetzt hier gar nicht genannt.
Das hat aber damit zu tun,
dass die hier genannte Prinzipien Trias letztlich diejenige ist,
die aus Sicht der Rechtspraxis am bedeutendsten ist.
Hier geht es um das Vorsorgeprinzip, um das Verursacherprinzip und das Kooperationsprinzip,
was genau sich dahinter verbirgt, werde ich Ihnen gleich noch näher erläutern.
Aber das sind nicht alle, ja,
und eben denen für die Prüfungen zentralen und gerade im Bereich des Emissionsschutzrechts ja erkranken,
Grundsatz der DDR-Gerfahrenabwehr zuzuordnen ist,
nämlich dem Präventionsprinzip,
das finden Sie hier auf dieser Polie jetzt
noch gar nicht erwähnt
An wen richten sich diese Prinzipien nun?
Prinzipiell geht es hier um objektives Recht. Und das heißt,
angesprochen ist vor allen Dingen der Gesetzgeber und damit fungieren die Umweltprinzipien im Wesentlichen als rechtspolitischer Leitlinie.
Hier geht es also darum, dass Gesetzesvorhaben Unterbezugnahme auf die Prinzipien des Umweltrechts gerechtfertigt werden.
Und letztlich steht dahinter auch ein Regelungsauftrag. Inwiefern insbesondere der Gedanke der Nachhaltigkeit,
auch das eines der Umweltprinzipien und gegebenenfalls damit mit umfasst,
das Vorsorgeprinzip in Artikel 20a des Grundgesetzes ja, enthalten ist, darüber wird gestritten.
Ich denke schon, dass man sagen kann,
dass der Nachhaltigkeitsgrundsatz letztlich in Artikel 20a Grundgesetz zum Ausdruck kommt,
daraus ergeben sich aber wohl keine konkreten Rechtsfolgen, sieht man davon ab,
dass der Gesetzgeber dieses Prinzip nicht vollkommen außer Acht lassen darf,
was das bedeutet, wie gesagt, dazu dann gleich noch.
Durchaus ist es aber vorstellbar,
dass die Umweltprinzipien oder einzelne Bürgerinnen und Bürger Unternehmen betreffen,
das gilt vor allen Dingen für das Verursacherprinzip,
nach dem,
wie ich ihn nachher noch etwas näher ausführen werde,
prinzipiell der Verursacher für die Beseitigung oder für die Kosten der Beseitigung einer Maßnahme herangezogen werden soll,
wenn denn diese Maßnahme
die Umwelt potenziell oder wirklich
geschädigt hat
Natürlich dienen die Umweltprinzipien als objektives Recht auch als,
sind auch von Bedeutung im Rahmen der Ausfüllung von Ermessensspielräumen.
Sie sind also insofern bei der Rechtsanbindung stets zu beachten.
Das kann etwa bedeutsam werden, da kann es auch zu Unterschieden kommen,
auch das. Später noch am Beispiel des Emissionsschutzrechts,
wenn es um die Frage geht, inwiefern besteht denn Drittschutz?
Inwiefern kann man also als nicht unmittelbarer Adressat, Adressatin rechtsschutz
geltend machen? Da kommt es dann durchaus darauf an,
ob die Betreffenden Rechtsnormen den Bereich der Vorsorgemaßnahmen betreffen oder aber den Bereich der Gefahrenabwehr.
Und natürlich, ich habe es eben schon gesagt,
geht es dann auch um die Frage,
wer darf denn eigentlich als Verantwortlicher einer Umweltbeeinträchtigung herangezogen werden?
Das soll prinzipiell der Verursacher sein,
mit der sich daran anschließenden Frage,
wer denn das im Einzelnen jeweils ist,
eine Frage,
die gar nicht
so einfach zu beantworten ist
Sehen wir uns die ganzen Prinzipien jetzt dann doch etwas näher an.
Ich beginne mal mit dem Vorsorgeprinzip. Der Grundsatz dominiert die Diskussion,
ist für die Prüfungen aus Gründen,
die ich Ihnen noch erklären werde, nämlich aus dem Grunde,
dass das Vorsorgeprinzip zumindest nach in Deutschland herrschender Meinung
keinen Drittschutz vermittelt für die Prüfung und weniger relevant,
aber selbstverständlich für die Rechtsanbindung von ganz großer Bedeutung.
Was ist damit gemeint? Da geht es um Risikovorsorge.
Das steht ganz im Vordergrund. Es gibt aber auch
eine Spielart des Vorsorgeprinzips, die man Ressourcenvorsorge nennt.
Dazu werde ich auch gleich noch ein paar Sachen sagen
Ja, was meint Risikovorsorge? Nun,
es geht im Umweltrecht, das hatte ich einleitend wiederholt,
gesagt, sehr häufig darum,
dass Situationen geregelt und gegebenenfalls durch die Verwaltung reguliert werden müssen,
in denen potenziell erhebliche wissenschaftliche Unsicherheit über mögliche schädliche Umwelteinwirkungen einer bestimmten Aktivität besteht.
Und dann muss man irgendwie identifizieren, welche Aktivitäten man denn
noch zulassen kann und welche dann nicht mehr.
Es geht also darum, dass festgelegt werden muss, welches Umweltrisiko
Und das implizit die Möglichkeit, ja,
aber nicht eine hohe Wahrscheinlichkeit von Umweltvereinträchtigungen noch hinnehmbar ist.
Und das ist deswegen wichtig, weil in dem Moment,
wenn man beschränkt und eingreift, hat das letztlich stets Auswirkungen auf grundrechtliche Gewährleistungen,
insbesondere mit Blick auf die Freiheitsrechte.
Darüber hatten wir ja schon im Zusammenhang mit dem Umweltverfassungsrecht gesprochen. Ja,
es geht also darum, eine, ich sag mal,
Ebene zu identifizieren, auf der man sagt,
jetzt müssen wir zumindest tätig werden und dann gibt es weitere Ebenen,
ab der man, ab denen man dann gewissermaßen beschreckend aktiv wird.
All dieses Feld unter dem Begriff der Risikovorsorge
Daraus ergibt sich, ich habe es eben schon angedeutet,
dass die Risikovorsorge oder Risikomanagement, sagt man auch manchmal,
der Gefahrenabwehr vorgeschaltet ist. Es soll also gerade der Eintritt
einer konkreten Gefahr für die Umwelt durch vorsorgliches Handeln verhindert werden.
Und das ist auch deswegen im Umweltrecht besonders bedeutsam.
Deswegen spielt das Vorsorgeprinzip hier sowie im Rahmen des Gesundheitsschutzes
die entscheidende Rolle, weil ein besonders hohes Schadenspotenzial besteht.
Wenn also was schief geht, das wissen Sie,
wenn Sie an die großen Umweltkatastrophen denken,
hat das gravierende Folgen und die will man auf jeden Fall vermeiden.
Und die will man auf einer Stufe vermeiden,
dass es gar nicht erst zu einer konkreten Gefahr kommt,
wo immer das möglich ist.
Ja, Risikomanagement, die damit also auch dazu,
dass ein gewisser Sicherheitspuffer etabliert und dann gewährleistet wird.
Gib mir mal ein Beispiel aus dem Emissionsschutzrecht,
schauen Sie ruhig mal in den Paragraf 48 Absatz 1 Satz 1 des Mimschke hinein.
Die Nummer 1 dieser Vorschrift beschäftigt sich in der Tat mit der Gefahrenabwerte.
Nummer 2 beschäftigt sich damit der Risikovorsorge. Da geht es
um die Festlegung von Emissionsgrenzwerten, die an der, ja
, sagen wir mal, Schadstoffe emittierenden Anlage gemessen werden.
Und ja, damit will man gewissermaßen Vorsorge betreiben gegen schädliche Umweltbeeinträchtigungen,
die schädlichen Umweltbeeinträchtigungen wirken als Emissionen auf die Bürgerinnen und Bürger ein.
Und da ist dann der Bereich der Gefahrenabwehr betroffen,
wenn es aber um gewissermaßen um das geht,
was an der Anlage selbst passiert und was die Anlage ausstößt,
dann wird hier vorgeschaltet,
Vorsorge gegen schädliche Umweltbeeinträchtigungen getroffen.
Das ist nichts anderes als eine Umsetzung des Vorsorgeprinzips
Ja, ich habe es eben schon gesagt, das ist dann wichtig,
die Gefahrenabwehr und die wird eben vom Präventionsgrundsatz erfasst,
dazu noch gleich vom Risikomanagement,
das vom Vorsorgeprinzip umfasst wird, abzugrenzen.
Und das ist besonders wichtig, das werden wir noch sehen,
im Hinblick auf den Rechtsschutz.
Warum das? Weil diejenigen Vorschriften, die der Vorsorge gegen Umweltbeeinträchtigungen dienen,
nach in Deutschland zumindest herrschender Meinung nicht drittschützend sind
Ja, was bedeutet das mit dem Nicht-Trittschützen? Sie erinnern sich sicherlich daran,
darüber haben wir im Bereich des allgemeinen Verwaltungsrechts und des Verwaltungsprozessrechts ausführlich gesprochen.
Nicht wahr, damit man, zumindest ist das der Grundfall,
damit sie Klage befugt sein können, muss die Möglichkeit bestehen,
dass sie in subjektiv öffentlichen Rechten verletzt sind.
Man muss dann also schauen, gibt es denn eine Rechtsnorm,
die solche subjektiv öffentliche Rechte einräumt? Und das ist bei Rechtsnormen,
mit denen der Vorsorgegrundsatz gesetzt wird, mit denen also Risikomanagement umgesetzt wird,
grundsätzlich nicht der Fall bei der Gefahrenabwehr.
Ist das aber der Fall, weil es da konkret um schädliche Umwelteinwirkungen geht,
die sie als Individuum in ihrer Gesundheit betreffen können.
Und damit ist der subjektiv öffentliche Bezug gegeben. Das werden wir
mit Blick auf das Emissionsschutzrecht noch ganz genau uns ansehen.
Sie merken sich für den Moment der Prävent, Entschuldigung,
das Vorsorgeprinzip und die Normen, mit denen das Vorsorgeprinzip umgesetzt wird
, sind prinzipiell nicht rutschelsend.
Man kann sich als Klapern beziehungsweise Kläger darauf grundsätzlich nicht berufen,
um daraus eine Klagebefunknis abzuleiten.
Was ist der dahinterstehende Gedanke, die Vorsorge? Also Risikomanagement,
diese gewissermaßen Vorstufe der Gefahrenabwehr dient den Interessen und dem Schutz der Allgemeinheit,
aber noch nicht den Interessen konkreter einzelner Menschen.
Sie merken schon jetzt an dieser Stelle,
auch wenn die Überlegungen, die wir zu den Umweltprinzipien anstrengen,
eher abstrakt auf sie wirken, mögen hier in diesem Bereich,
haben sie ganz konkrete Auswirkungen, gerade auch auf die Falllösung.
Deswegen, ich habe sie jetzt, glaube ich,
wiederholt gesagt, wenn wir das Ganze dann eben auch
mit Blick auf das Emissionsschutzrecht uns mit Fallbezügen
näher ansehen
Vorab, um das jetzt vielleicht doch noch mal etwas konkreter zu machen,
das Ganze noch mal verdeutlicht für den Bereich des Emissionsschutzrechts.
Eine der zentralen Normen im Bereich des Emissionsschutzrechts ist der Paragraf 5 Bimschri.
Können Sie sich jetzt schon mal ansehen? Und wenn Sie dort in den Absatz 1 schauen,
dann entspricht es allgemeiner Auffassung, dass das,
was in der Nummer 1 steht, dem Präfektionsgrundsatz entspricht und damit die Gefahrenabwehr betrifft.
Wohingegen das, was in der Nummer 2 steht,
Sie können es dem Wort laut unmittelbar nehmen, Eine Umsetzung des Vorsorgeprinzips bedeutet.
Und was wiederum hat das für Folgen? Das heißt,
dass man sich als potenziell Betroffene oder Betroffener sehr wohl auf Paragraf 5,
Absatz 1, Nummer 1, BilchG berufen kann,
und zwar in Verbindung mit dem dort in Bezug genommenen Begriff der schädlichen Umwelteinwirkungen,
dass das aber nach ganz herrschener Meinung zumindest nicht der Fall ist bezüglich Paragraf 5,
Absatz 1, Nummer 2. Das dann aber später wirklich im Fall nochmal etwas konkreter.
Ich habe es einleitend gesagt,
die zweite Spiele hat das Vorsorgeprinzips, ist die Ressourcenvorsorge,
das nun ist wiederum eng mit dem Gedanken der Nachhaltigkeit verbunden,
was bedeutet das, man soll vorsorglich mit den natürlichen Ressourcen umgehen,
man soll nicht mehr Ressourcen entnehmen, also bei Entnehmen,
der kriege ich zum Beispiel an Fischbestände,
man könnte aber auch sagen abholzen,
wenn es um die Wälder geht, als nachwachsen kann,
ja, die Belastungsschwellen sollen nicht ausgeschöpft werden,
und darum geht es auch hier,
um ein frühzeitiges und auch Sicherheit bedachtes Regulieren,
dass das häufig nicht gelingt,
steht auf einem anderen Blatt,
das muss ich
ihm nicht näher erläutern
Wir kommen zum Verursacher-Prinzip. Auf Englisch heißt es Poluta Pace,
da wird es ganz deutlich. Es geht also darum,
dass die finanzielle, insbesondere, aber auch die sachliche Verantwortung
für Umweltschäden und Belastungen vom Verursacher getragen werden sollen.
Das ist natürlich eine Frage, die auf verschiedenen Ebenen greift.
Es geht hierbei nicht nur um die Haftung,
sondern das UUSA-Prinzip greift insbesondere auch, wenn es um die Frage geht,
welche Person denn als Störer im Polizeirechtlichen Sinne herangezogen werden soll,
eine Gefahr für die Umwelt abzuwehren ist.
Ich bin mir nicht sicher,
inwiefern sie das im Bereich des Polizeimrechts schon behandelt haben,
aber es kommen prinzipiell zumindest immer mehrere Störer, Störerinnen in Betracht,
die man im Zusammenhang mit der Gefahrenabwehr heranziehen kann.
Ja, und das Verursacherprinzip spielt hier eine Rolle.
Das heißt, prinzipiell sollen diejenigen Akteure herangezogen werden,
die den Umweltschaden oder den drohenden Umweltschaden,
wenn es um Gefahrenabwehr geht,
potenzielle Belastungen verursacht haben
Die zweite Ebene ist die der Haftung und Kostentragung.
Und da geht es dann eben in der Tat darum,
wie der englische Begriff das nahelegt, dass die betreffenden Kosten vom Verursacher zutragen sind.
Und auch das wieder auf verschiedenen Ebenen. Das heißt
bereits im Vorhinein für die Bloße in Anspruchnahme der Umwelt.
Das können also zum Beispiel Kosten sein,
die im Rahmen der Erfüllung von Umweltauflagen zu tragen sind oder im Zusammenhang mit den gesetzlichen Genehmigungsvoraussetzungen.
Das Ganze kann sich auch äußern in Gestalt von Zertifikatsmodellen,
das also zum Beispiel nach dem Europäischen Emissionshandel,
die daran beteiligten Unternehmen Zertifikate erwerben müssen, die gewissermaßen den Ausstoß an CO2-Emissionen symbolisiert.
Auch Umweltabgaben sind insofern eine Umsetzung des Verursacherprinzips. Und damit merken sie schon,
hier geht es keineswegs immer jetzt um einen individualisierten Verursacher,
sondern es kann auch das Ursacherprinzip ist häufig auch der Gestalt umgesetzt,
dass ganze Gruppen eine Branche oder die Industrie als solches gleichsamer
als Verursacher herangezogen wird und dann auf zweiter Ebene natürlich,
wenn es um die Abwicklung von Umweltschäden geht,
dann ist das Verursacherprinzip durch Haftungsregeln umgesetzt,
wie sie etwa im Umweltschadensgesetz
in Deutschland kodifiziert sind
Drittens, das Kooperationsprinzip. Hier geht es zunächst ganz allgemein
um die Zusammenarbeit von staatlichen Akteuren auf der einen Seite,
den Behörden und gesellschaftlichen Akteuren.
Daraus lassen sich jetzt prinzipiell keine allgemeinen Rechtspflichten ableiten,
aber man kann jedenfalls feststellen,
dass ein solches Kooperationsprinzip an verschiedener Stelle einfach gesetzlich umgesetzt worden ist.
Zum Beispiel bei der im Bereich des Emissionsschutzes notwendigen Anhörung
beteiligter Kreise bei der Normsetzung.
Sehen wir uns noch an. Beim Einsatz von Umweltschutzbeauftragten,
vorgesehen wiederum im Bereich des Emissionsschutzrechts und des Wasserrechts
Natürlich im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung in der Umweltplanung,
in der Fachplanung oder auch in Genehmigungsverfahren.
Auch das sehen wir uns zum Beispiel des Emissionsschutzgesetzes noch an.
Im Bereich des Naturschutzrechts kommt es unter gewissen Voraussetzungen und in gewissen Bereichen
zur Beteiligung der Umweltverwände. Auch das eine Umsetzung des Kooperationsprinzips.
Warum macht man das? Dafür gibt es vielfältige Gründe,
die Hoffnung, die dahinter steht, ist natürlich,
dass dann, wenn kooperiert wird im Vorhinein,
die ergehenden behördlichen Entscheidungen oder auch die betreffenden Pläne auf höhere Akzeptanz stoßen.
Man versucht, die Expertise bestimmter Akteure,
also zum Beispiel der Umweltverbände,
mit in behördlicher Entscheidungsprozesse zu integrieren und hofft auf
diese Art und Weise auch zu einem flexibleren Vorgehen
zu gelangen
Es gibt auch Nachteile. Darüber kann man lange nachdenken,
insbesondere stellt sich hier die Frage, wird denn gewährleistet,
etwa wenn man die Umweltverbände im Bereich des Naturschutzgesetzes in Naturschutzrechts beteiligt,
das auch wirklich nicht wahr alle Interessen berücksichtigt werden?
Oder ist das nicht selektiv? Warum werden diejenigen Akteure beteiligt
? Anderen gegen nicht. Das ist der große Vorteil der
allgemeinen Öffentlichkeitsbeteiligung. Da kann man dann solche Argumente
nicht vortragen
Nicht wahr, das kann also schon dann auch passieren,
etwa wenn sie auch die Verursacher von Umweltbelastungen in solche Prozesse mit aufnehmen und beteiligen,
dass das, was dann letztlich dabei rauskommt,
sei es eine Gesetzesnorm, sei es eine behördliche Entscheidung,
gewissermaßen den kleinsten gemeinsamen Nenner bildet.
Aber ja, diese Einwände haben nichts daran geändert,
dass das Kooperationsprinzip in vielfältiger Stelle gesetzlich umgesetzt worden ist.
Ganz deutlich gesagt, weitergehend rechtsfolgen ergeben sich hieraus aber nicht.
Man kann jetzt nicht sagen, aus einem, ja,
insgesamt doch sehr allgemeinen Kooperationsprinzip würden sich jetzt noch weitere Rechtsfolgen ergeben.
Das ist jetzt vielmehr andersherum eine Beobachtung,
die aus dem gesetzlichen Bestimmungen ausgeht und sagt,
man kann hier ran und hier ran festmachen,
das kooperiert wird und es besteht kein Zweifel daran,
dass diese Kooperationsformen zunehmen,
weshalb eben insgesamt häufig von einem der Beschreibung dienenden Kooperationsprinzip
gesprochen wird
Welche weiteren Prinzipien nach dieser von mir eingangs sogenannten Prinzipien Trias
gibt es? Auf die Nachhaltigkeit bin ich schon eingegangen.
Ursprünge hat das Ganze im Forstrecht eng verbunden mit vorsorgendem Ressourcen-Management,
so will ich das mal nennen. Das Nachhaltigkeitsprinzip ist bei
Meta-Prinzip. Hier geht es also nicht nur um Umweltgesichtspunkte,
sondern es geht hier um den Ausgleich ökonomischer,
sozialer und ökologischer Aspekte.
Es wird bisweilen von einem Drei-Säulen-Modell gesprochen.
Dazu ist sehr viel
gearbeitet worden
In der, im rechtswissenschaftlichen Schrifttum, aber auch im umweltpolitischen Schrifttum,
hier wird der Versuch gemacht, die dem Umweltrecht ja inhärenten Spannungen in einem einheitlichen Konzept irgendwie in einem Ausgleich miteinander zu bringen.
Das Problem ist, dass sie kaum konkrete Rechtsfolgen daraus entnehmen können,
das, was man sagen kann und jedenfalls ich würde argumentieren,
das resultiert letztlich auch schon aus Artikel 20a Grundgesetz, ist,
dass die staatlichen Stellen, wenn sie gesetzlich tätig werden,
ebenso wie wenn sie im Bereich des Gesetzes Vollzugs,
also im Bereich der Verwaltung tätig werden,
Nie nur einen der betreffenden Bereiche verfolgen dürfen.
Man darf also nicht ausschließlich umweltbezogen regulieren oder nicht ausschließlich ökonomisch wirtschaftsbezogen regulieren,
sondern sie müssen immer die kollidierenden Perspektiven mit in den Entscheidungsprozess einbeziehen.
Das führt in der Regel, und so ist es denn
auch, in der Rechtspraxis sehr häufig zu Abwägungsentscheidungen.
Und zwar vor allen Dingen nicht erst auf der Zulassungsebene,
die sich auf ein ganz bestimmtes Vorhaben bezieht,
sondern schon auf der Planungsebene, also auf einer übergeordneten Ebene.
Das haben sie vielleicht inzwischen aus dem Bauplanungsrecht schon kennengelernt.
Stichwort Bebauungsplanung, Flächennutzungsplan. Ich komme nachher auf diesen Aspekt
nochmal zu sprechen
Für Ihre Klausur vielleicht am allerwichtigsten, der Präventionsgrundsatz beziehungsweise Grundsatz
der Vorbeugung im Emissionsschutzrecht wird häufig vom Schutzprinzip gesprochen.
Das ist letztlich das, was hier aus Paragraf
5 Absatz 1 Satz 1 Nummer 1 Binch G ergibt.
Hier geht es in der Tat um Gefahrenabwehr,
ganz ähnlich wie im Bereich des Polizeirechts Umweltrechts,
ist zu einem erheblichen Teil zumindest auch Gefahrenabwehrrecht und damit im weitesten Sinne Polizeirecht.
Und wenn Sie sich das Polizeirecht schon angesehen haben,
dann wissen Sie, dass eine Gefahr eine Sachlage ist,
Sie sehen es hier auf der Folie,
bei Ungehinderten Geschehensablauf mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu einem Schaden,
hier jetzt bezogen, insbesondere auf einen Umweltschaden,
oder aber auch einen Schaden in Individualrechtsgütern führen würde.
Und dann in einer solchen Situation können,
im Falle einer Ermessungsreduktion auf null, müssen die Behörden vorgehen.
Und zu diesem Zweck sind ihnen Eingriffsbefugnisse verliehen worden,
einige Beispiele finden sich ja auf der Folie,
auch hier werden wir uns dann dem Fall des Emissionsschutzrechts näher ansehen.
Zugleich ist die Festlegung von Emissionsgrenzwerten, also denjenigen Werten,
die gleichsam an der Stelle am Ort der Empfänger zu messen sind,
ja, das ist wiederum eben auch ein Mechanismus der Gefahrenabwehr.
Das heißt, werden dort Grenzwerte überschritten, bedeutet das,
dass Gefahren abwehrend, ja, wörtlicherseits Maßnahmen getroffen werden müssen,
im Extremfall bzw. können,
wenn und soweit,
eine Ermessen besteht
Das Kompensationsprinzip eine Damen und Herren, das ist vor allen Dingen
im Bereich des Naturschutzrechts von Bedeutung. Hier geht es darum,
dass einfach in gewissen Situationen Umwelteingriffe nicht vermieten werden können und zwar deshalb nicht,
weil das so ein Vorhaben geht, die von überragender öffentlicher Bedeutung sind.
Man stellt sich die Frage, was passiert dann?
Und das Naturschutzrecht sieht in den Paragrafen 13 fortfolgende vor,
dass solche Eingriffe durch Kompensationsmaßnahmen ausgeglichen werden müssen.
Dass BNATSG spricht von Ausgleichsgren Maßnahmen und Ersatzmaßnahmen. Die Frage ist,
bei beiden Kategorien von Maßnahmen,
ich will das hier nicht vertiefen, in welchem zeitlichen Abstand,
an welchem Ort und auf welche Weise die Kompensation erfolgt.
Und das ist durchaus problematisch in den konkreten Kontexten.
Ich habe Ihnen hier das Hamburger Beispiel des Mühlenberger Lochs, mal mit auf die Folie geschrieben.
Hier stand also zum Beispiel in Frage, ja,
auch welche Art und Weise denn die Verfüllung der betreffenden Elbebucht des Mühlenberger Lochs,
Zweckserweiterung des Aero-Erbes-Werkes in Hamburg, Finkenwerder,
denn letztlich ausgeglichen werden muss, damit der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung,
wie sie in den Paragrafen 13 fortfolgende BENA
Steh qualifiziert ist, Rechnung getragen werden kann.
Dies und in den Einzelheiten ist dann eine Frage für diejenigen
von Ihnen, die im Schwerpunktbereich Umwelt- und Planungsrecht hören.
Da gibt es eine separate Veranstaltung zum Naturschutzrecht.
Sie müssen das im Übrigen, wenn Sie hier als Pflichtfachhörerin
bzw. Pflichtfachhörer teilnehmen, sich damit nicht auseinandersetzen.
Es geht hier nur darum,
dass ich Sie hier auf einmal hinweise
So viel vielleicht vorab zu den Prinzipien des Umweltrechts und damit
möchte ich gerne noch etwas sagen zu den Instrumenten des Umweltrechts
und hier geht es mir jetzt insbesondere auch um die Unterscheidung
zwischen Planung auf der einen Seite und der Verhaltenssteuerung auf der anderen Seite.
Das werden wir in der nächsten Einheit fortsetzen. Heute,
also zunächst nur ein ganz grober Überblick und dann erste Überlegungen
zur Planung. Wenn Sie sich die verschiedenen Instrumente,
die hier auf dieser einleitenden Folie vermerkt sind, ansehen,
dann denken wir zumindest meist im Bereich des Verwaltungsrechts zunächst an die Mechanismen der direkten Verhaltenssteuerung.
Das ist das ganz klassische Ordnungsrecht und eben insbesondere auch Gefahrenabwehrrecht.
Hier geht es um die Verhängung von Verboten,
also durch Verwaltungsakt, ja, durch konkret individuelle Regelung,
durch, wir denken an Beschränkungen, wir denken an Genehmigungsvorbehalte und ähnliches.
Ja, das ist üblicherweise ganz direkt, dass das Verhalten gesteuert wird.
Man kann das natürlich auch indirekt machen, etwa durch Abgabensubventionen,
Informationen, Warnungen, Sie sehen es auch dort auf der Folie, aber vorgeschaltet.
Bevor wir zu dieser Verhaltenssteuerung kommen, liegt die Ebene der Planung.
Denn natürlich sind die Mechanismen der Verhaltenssteuerung in einem größeren Kontext eingebettet.
Ja, und dieser Größerkontext, der wird bezeichnet als Planung,
wobei auch hier wiederum unterschieden wird zwischen der sogenannten Gesamtplanung und der Fachplanung.
Ich sage Ihnen gleich noch, wie sich das unterscheidet.
Sie sehen hier also ein Mehrebenensystem
Gerade die Planung meiner Damen und Herren dient dazu,
dass man auf gleichsam vorgezogener Ebene vorsorglich tätig wird.
Risiken sollen frühzeitig erkannt und nicht war in durch Verfahren und später dann
auch durch die Instrumente der direkten und indirekten Verhaltenssteuerung bewältigt werden.
Zweitens geht es um die Koordinierung verschiedener Ziele. Die Verhaltenssteuerung,
meine Damen und Herren, bezieht sich meist auf einen ganz konkreten Kontext.
Also zum Beispiel dienen des Emissionsschutzrechts, den des Naturschutzrechts,
den des Baurechts, was auch immer.
Aber irgendwie muss das Ganze ja zusammengeführt werden. Und das
geschieht auf Ebene der Planung. Deswegen kann man sagen,
ist die Umweltplanung. Und zwar sowohl in ihrer Ausprägung als Gesamtplanung,
als auch als Fachplanung letztlich ein Instrument zur Umsetzung des Vorsorgeprinzips.
Dabei beachten Sie bitte, Planung ist ein Oberbegriff.
Es gibt nicht den einen Plan,
sondern es gibt ganz unterschiedliche Pläne,
wie es auch verschiedene Planebenen gibt
Bevor ich Ihnen diese Planebenen darstelle,
möchte ich gerne darauf hinweisen, dass Planung gekennzeichnet ist dadurch,
dass die Anwehrplanung beteiligten Behörden über einen weiten Gestaltungsspielraum verfügen und verfügen müssen.
Das hat nun wieder unmittelbar zu tun mit dem Vorsorgecharakter der Planung
und mit dem Umstand, dass die Planung dazu dienen soll,
kollidierende Ziele und potenziell sich überlagernde Belange in einen Ausgleich
zu bringen
Es ist also ein Gestaltungsspielraum erforderlich. Und dieser Gestaltungsspielraum beinhaltet wiederum,
das sehr häufig Abwägungen durchzuführen sind, weil sie anders
die Kollisionen von verschiedenen Belangen mit unterschiedlichen Zielrichtungen eben nicht.
Ja, wie soll ich sagen, in den Griff bekommen können.
Ja, das bedeutet, dass im Zusammenhang mit der Planung
sehr häufig ein Abwägungsgebot zum Tragen kommt,
so unter anderem ja auch im Bereich der Bauleitplanung.
Sie haben vielleicht schon drüber gesprochen
Und das wiederum hat Auswirkungen,
und hier knüpfe ich an das an,
was ich in der letzten Woche ihnen berichtet habe,
auf die Frage, wie weit denn solche Vorgänge dann später,
gegebenenfalls Gericht nicht überprüft werden dürfen.
Und wie im Bereich der Beurteilungsspielräume und wie im Bereich des Ermessens ist anerkannt,
dass solche Abwägungsvorgänge nicht vollumfänglich, gerichtlich überprüft werden können,
sondern nur anhand der sogenannten Abwägungsfehler lehren.
Das heißt, konkret bezogen auf Abwägungsfehler und die entsprechend wiederum
den Ihnen bereits bekannten Fehlern, die es im Zusammenhang mit der Ermessensfehlerlehre gibt.
Also man könnte hier durchaus so einen Abwägungsausfall,
Abwägungsfehlgebrauch und Abwägungsmissbrauch sprechen. Das wären ja die Kategorien aus
der Ermessensfehlerlehre
Jetzt zu den verschiedenen Planliebenen. Die unterscheiden vor allen Dingen
zunächst mal zwei Ebenen. Und das ist einmal die Gesamtplanung,
die ist raumbezogen. Und vereint damit verschiedene gleichsamen Aspekte,
die von der Ansachliche Regelungsgegenstände anknüpfenden Fachplanung umfasst sind.
Die Gesamtplanung ist also der Fachplanung übergeordnet. Die Fachplanung an sachliche Regelungsgegenstände
anknüpfend. Zum Beispiel, Sie sehen es hier, Lärmminderung, Luftreinhaltung.
Ja, die muss entwickelt werden aus der raumbezogenen Gesamtplanung.
Es gibt jeweils ein Entwicklungsgebot aus der übergeordneten Planebene.
Und mit jeder weiteren Ebene erfolgt dann eine weitere Entwicklung und Konkretisierung.
Um ihnen das in den mehreren Ebenen nochmal zu verdeutlichen,
also wenn man sich das gewissermaßen als eine Pyramide vorstehen möchte,
dann steht ganz oben die raumbezogene Gesamtplanung,
darunter die verschiedenen Fachplanungen und aus den verschiedenen Fachplanungen werden dann
die Mechanismen der direkten und indirekten Verhaltenssteuerung abgeleitet und entwickelt.
Und so baut es alles idealerweise
zumindest aufeinander auf
Was ist mit raumbezogener Gesamtplanung gemeint? Hier geht es erstens,
vor allen Dingen um die Raumordnungsplanung, wie sie im Raumordnungsgesetz qualifiziert ist.
Damit sollen überregionale Nutzungskonflikte allgemein gesteuert werden. Aber
auch die Bauleitplanung ist eine raumbezogene Gesamtplanung und keine Fachplanung.
Auch im Rahmen der Bauleitplanung werden verschiedene Belange und jetzt nicht ausschließt,
dienige, die gewissermaßen Bauvorhaben betreffen, zusammengeführt und miteinander abgewogen.
Gerade im Bereich der Bewahrungspläne gibt es ja ein entsprechendes Abwägungsgebot.
Die beiden Pläne der Bauleitplanung, die dürften sie inzwischen kennen,
das ist einerseits der vielleichtigen Nutzungsplan und andererseits der Bebauungsplan,
beides qualifiziert im Bau-GB.
Also Bauleitplanung, Raumordnungsplanung, das sind die Mechanismen der
raumbezogenen Gesamtplanung
Aus diesen werden dann die Fachpläne entwickelt.
Und da gibt es unterschiedliche Ansatzpunkte. Zum einen kann das
die Fachplanung sich beziehen auf ein gewissermaßen ein besonderes Umweltsachgebiet.
Sehen Sie sich die Beispiele an, die Landschaftsplanung, die Abfallwirtschaftsplanung,
Hochwasserschutzpläne, Wasserbewirtschaftung. Es kann aber auch Pläne geben,
die Vorhaben bezogen sind in diesem Vorhabenbezug, aber ihrerseits umweltrelevant.
Da sind wir dann nicht mehr im Bereich des Umweltrechts im engeren Sinne,
sondern im weiteren Bereich der Fachplanung,
zum Beispiel die Fernstraßeplanung oder die Energietrassenplanung nach dem Energiewirtschaftsgesetz und
dem Netzausbaubeschleunigungsgesetz Übertragungsnetz.
Toller Name,
Nahbeck ist einfacher
Wie werden jetzt die Umweltbelange in die Planaufstellung und denen
darin letztlich dann zum Ausdruck kommenden Abwägungsprozess integriert?
Dazu gibt es die strategische Umweltprüfung, die S und P.
Von der werden sie wahrscheinlich noch nicht gehört haben,
wohin sie von der Umweltverträglichkeitsprüfung der UVP vielleicht schon mal gehört haben.
Der Unterschied ist jetzt folgende und hat mit dem
eben skizzierten Ebenen zu tun.
Die UVP bezieht sich auf ein konkretes Vorhaben
Sind wir also dann im Bereich der Verhaltenssteuerung üblicherweise der direkten Verhaltenssteuerung.
Die strategische Umweltprüfung, die SUP, um die es mir jetzt geht,
die bezieht sich auf die Pläne, auf die Planebene.
Es handelt sich also mit anderen Worten um ein
verfahrensrechtliches Instrument zur Vorabkurzrolle von Plänen und Programmen.
Wo ist das kodifiziert? Auch die SUP und insbesondere die Frage,
wann denn eine solche strategische Umweltprüfung durchzuführen ist und wie sie durchzuführen ist,
ist integriert worden in das UVPG das Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung und ich bitte Sie,
die Betreffenden und Vorschriften jetzt nur Zwecksüberblick einmal aufzuschlagen.
Bei der UVP gucken wir dann durchaus auch noch etwas genauer hin,
dass er aber dann erst in der nächsten Woche.
Die einschlägigen Vorschriften zur strategischen Umweltprüfung sind die Paragraphen 33 fortfolgende
UVPG und da sehen wir im Paragraph 33 zunächst einmal,
dass diese strategische Umweltprüfung zu integrieren ist,
in die behördlichen Verfahren zur Aufstellung oder Änderungen von Plänen und Programmen ist.
Also kein selbstständiges Verwaltungsverfahren, sondern es gehört sozusagen zur Planaufstellung
mit dazu
Wo kommt denn das Ganze her, die strategische Umweltprüfung?
Das ist ein Mechanismus, der in das deutsche Umweltrecht eingeführt worden ist,
aufgrund europäischer Vorgaben, namentlich der SUP-Richtlinie aus dem Jahre 2001.
Und auch diese SUP ist, da sie die Planebene betrifft,
ein ganz zentrales Instrument zur Umsetzung des Vorsorgeprinzips und zur Gewährleistung von Risikovorsorge.
Es gibt Spezialvorschriften jenseits des UVPG,
da müssen wir aber hier jetzt nicht im Einzelnen hineinschauen,
Entscheidend ist die Frage, wann muss sich denn eine SOP durchführen?
Das ist eine Frage, die sich die Behörden,
die für die Planaufstellung zuständig sind, stellen müssen.
Welche Behörde für die Planaufstellung zuständig ist,
ergibt sich jeweils aus dem konkret relevanten Gesetz,
in dem die Planpflicht näher auskodifiziert ist.
Also für die emissionsschutzrechtlich relevanten Pläne im Bereich Luftreinhaltung und Lärm
ergibt sich das aus dem Emissionsschutzgesetz und darauf werden wir dann natürlich noch genauer eingehen,
gegebenenfalls aufgrund des föderalen Aufbaus, naturgemäß, konkretisiert durch Landesgesetze.
Sie wissen, dass behördliche Zuständigkeiten üblicherweise, weil Verwaltung prinzipiell
Sacher der Länder ist, auf Landesebene geregelt werden.
Es gibt aber dazu Ausnahmen, wenn der Bund ausnahmsweise selbst
die Verwaltungszuständigkeit beansprucht und dann auch die behördlichen Zuständigkeiten regeln darf.
Aus dem Paragraf 35 ergibt sich,
wann eine SOP durchzuführen ist und das richtet sich insbesondere danach,
ob ein gewisser Plan bzw. ein Programm in der Anlage 5
zum UVPG aufgenommen ist oder nicht.
Was ist denn ein Plan und Programm?
Bisher habe ich ja immer nur von Plänen gesprochen.
Das wiederum ergibt sich aus dem Absatz 3 des Paragraf 35
, gehe gleich darauf ein
Wenn Sie da mal reinschauen, dann sehen Sie,
dass Plan und Programme einen Rahmen für die Entscheidung über die Zulässigkeit von Vorhaben,
wenn Sie Festlegung mit Bedeutung für spätere Zulassungsentscheidungen und so weiter und so weiter enthalten.
Sie finden hier sehr deutlich diesen Eingangs eben schon beschriebenen Gedanken der abgestuften,
ja,
Instrumente im Bereich des Umweltrechts,
Pläne und Programme setzen den Rahmen innerhalb dessen dann später
über die Zulässigkeit einzelner spezifischer Vorhaben
zu entscheiden ist
Das ist eine denkbarweite Definition, die letztlich wiederum sich es ergibt aus der SUP-Richtlinie.
Ja, maßgebliche Bedeutung hat Anlage 5 zum UVPG. Es gibt Ausnahmen,
dass eine SUP auch dann durchzuführen ist,
wenn ein Plan oder ein Programm nicht in der Anlage 5 aufgelistet ist,
das wiederum ergibt sich aus dem Absatz 2 des Paragraf 35
und bezieht sich aber wirklich auf Ausnahmefälle.
Was bedeutet das mit Blick auf etwaige Fehler im Zusammenhang mit
der Durchführung einer SUP oder wenn es ganz hinterlassen wird,
dann ist das prinzipiell ein Verfahrensfehler.
Und damit sind wir jetzt plötzlich wieder im Bereich des Allgemeinen Verwaltungsrechts,
denn sie wissen ja,
dass das Verwaltungsverfahrensgesetz in den Paragrafen 45 folgende dazu Regelungen enthält.
Das heißt, Verfahrensfehler können im Grundsatz geheilet werden.
Sie können auch gegebenenfalls nach Ablauf einer Frist unbeachtlich werden,
wie wir das aus dem Baurecht kennen.
Jetzt gibt es hier aber eine Besonderheit,
die man im Bereich der strategischen Umweltprüfung immer bedenken muss.
Und das ist die Herkunft dieses Instruments aus dem Europäischen Unionsrecht
Und vor dem Hintergrund des Grundsatzes der loyalen Zusammenarbeit,
wie in Artikel 4 Absatz 3 des EU-Vertrags qualifiziert ist,
muss man daher akzeptieren, dass solche Verfahrensfehler grundsätzlich nicht unbeachtlich,
sondern prinzipiell relevant sind. Ja, und das bedeutet,
dass ein Plan oder ein Programm das verabschiedet worden ist,
beschlossen worden ist,
ohne dass eine eigentlich rechtlich gebotene strategische Umweltprüfung durchgeführt worden ist,
entweder nicht angewendet werden darf oder für nichtig zu erklären,
ist eine Ausnahme, ist vor der europäischen Gerichtsbarkeit
Nur führt Situationen akzeptiert worden, in der gerade die ja teilweise
Aufrechterhaltung des Plans erforderlich ist, damit ein ökologischer Mindeststandard gewährleistet ist.
Ja, meine Damen und Herren, vielleicht bis hierhin.
Wir sehen uns dann beim nächsten Mal die Umweltverträglichkeitsprüfung an und da die ja,
wie sich auch aus dem Hara 35, gab es das 3,
VPG ergibt, letztlich dann denen die Zulässigkeit von Vorhaben betrifft,
sind wir dann eben auf der Ebene der direkten und direkten Verhaltenssteuerung.
Dabei werden wir uns dann die dort anerkannten verschiedenen Instrumente nochmal ganz genau ein ansehen.
Dazu werden wir auch die ganze nächste Einheit benötigen, darauf dann Rechtsschutzfragen.
Und dann haben wir diesen allgemeinen Teil des Umweltrechts final abgehandelt.
Für heute war eine Dame und Herren, danke ich Ihnen für Ihre Aufmerksamkeit. Wie immer gilt,
Sie sollten, um es auch wirklich zu durchdringen,
das Ganze bei Zeiten nochmal nacharbeiten,
anhand des Lehrbooks Ihrer Wahl beziehungsweise anhand des Skripts,
das ich Ihnen zur Verfügung gestellt habe, dann sollten Sie mit den ganzen Dingen eigentlich zurechtkommen.
Für die Klausur ist, würde ich sagen,
das, was ich heute mit Ihnen besprochen habe,
primär unter dem Gesichtspunkt relevant, dass Sie sich später fragen müssen,
in welchen Situationen haben wir es denn zu tun,
mit einer drittschützenden Norm?
Das ist üblicherweise dann der Fall, wenn die Betreffenden enorm den Präventionsgrundsatz umsetzt.
Das ist aber nicht der Fall, wenn es um Vorsorgemaßnahmen geht.
Das müssen Sie wirklich unbedingt merken und das konkretisieren wir noch. Und ja,
theoretisch ist es auch vorstellbar,
dass mal die Frage mit zu erörtern ist,
ist denn im konkreten,
liegt denn ein Plan vor bezüglich dessen eine strategische Umweltprüfung hätte durchgeführt werden müssen,
aber im Vordergrund der Klausur werden auf jeden Fall die individuellen Vorhaben stehen und damit nicht die Planungsebene.
Trotzdem müssen Sie natürlich das Gesamtsystem verstehen. Ja,
wenn wir da und Herren, vielen Dank und für Sie
alles Gute,
bis zum nächsten Mal