Guten Morgen, meine Damen und Herren.
Herzlich willkommen zur vierten Sitzung in der Vorlesung im Umweltrecht.
Beim letzten Mal haben wir uns ja die Umweltverfassungsrechtlichen Vorgaben,
insbesondere Artikel 20a Grundgesetz angesehen. Und heute gibt es einen
allgemeinen Teil des Umweltverwaltungsrechts. Dabei wird es dann insbesondere gehen,
um die Handlungsformen der Verwaltung und hierbei wiederum vor allem um Verwaltungsvorschriften,
die besondere Relevanz im Bereich des Umweltrechts haben.
So, dann wollen wir uns ansehen,
Technikstandards und über die Lehre vom Beurteilungsspielraum.
Nachdenken an Aspekt, auf denen ich ja schon mal im
vergangenen Semester in der Vorlesung Verwaltungsrecht at die
eingegangen bin.
Soviel das Programm für heute
Eindaten müssen wir uns noch mal vor Augen führen,
dass das Umweltrecht durch Besonderheiten gekennzeichnet ist.
Das ist in besonderer Weise anpassungsbedürftig. Es muss hinreichend flexibel sein
und das hat zu tun mit der hohen Relevanz technischer Standards.
Damit zugleich aber auch mit der Entwicklung von Technik und auch Wissenschaft,
wie ich einleitend schon gesagt habe, umweltrechtliche Normen,
die den Anforderungen oder den Erkenntnissen der Wissenschaft nicht gerecht werden,
sind letztlich rein symbolisch und überflüssig und selbstverständlich,
wenn mit Technik-Standards und Recht gearbeitet wird, dann müssen diese Standards auch,
ich sage das mal jetzt zunächst in einem und technischen Sinne,
dem Stand der Technik, entsprechen.
Ja, das Umweltrecht kennt gewisse, kennt unterschiedliche Standards,
welche Anforderungen an den Stand der Technik zu stellen sind und
die sehen wir uns nachher dann eben auch nochmal näher an.
Aber insgesamt ergibt sich aus dem Umstand das Umweltrecht anpassungsfähig sein muss,
dass es gleichsam dynamisch sein muss, dass untergesetzliche Normen von großer Bedeutung sind.
Die sind sehr viel einfacher, erlass und änderbar und das führt dazu,
dass in den Bereichen, in denen wir uns hier befinden,
nicht nur Rechtsverordnungen, sondern gerade auch Verwaltungsvorschriften von großer Bedeutung sind.
Ja, mit der Rechtsverordnung wiederum gönnen wir entsprechende Befugnisse aus einem Parlamentsgesetz,
also nehmen wir mal zum Beispiel das Bundesemissionsschutzgesetz ausgestalten,
konkretisieren, zugleich dann aber auch Spielräume einräumen,
die dann durch Verwaltungsvorschriften weiter konkretisiert werden können.
Schon in der letzten Einheit haben wir uns darüber ganz kurz zumindest unterhalten,
dass natürlich die Anforderungen der Verfassung,
was delegierte Rechtsetzung anbelangt,
zu wahren sind und diese ergeben sich insbesondere aus dem Artikel 80 des Grundgesetzes,
dies nur zur Erinnerung im Moment eine Vorschrift,
die ja im Zusammenhang mit der Covid-Pandemie und der Reform des Infektionsschutzgesetzes,
Infektionsschutzgesetzes von
ganz großer Bedeutung ist
Sehen Sie sich als Beispiel, die hier auf der Wohllie
genannten Vorschriften des Bundes-Emissionsschutzgesetzes mal bitte an.
Sie sehen dort, dass vergleichsweise weitreichende Verordnungsermächtigungen im Gesetz qualifiziert wurden.
Und von diesen Ermächtigungen ist in großem Umfang Gebrauch gemacht worden.
Ich habe Ihnen hier nur zwei Bundesemissionsschutzverordnungen,
die werden im umweltrechtlichen Chargon gerne als BIMSVO abgekürzt,
mit auf die Folie geschrieben, vielleicht für Sie und jedenfalls für die Prüfung.
Die Allerwichtigste ist, die vierte BIMSVO, warum dort steht letztlich drin,
unter welchen Bedingungen und welche Anlagen genehmigungsbedürftig sind und welche nicht.
Und zugleich ergibt sich aus der vierten BIMSVO,
welches Genehmigungsverfahren zur Anwendung gelangt, das Bundesemissionsschutzrecht erkennt nämlich zwei verschiedene Verfahren.
Die werden wir uns natürlich noch im Einzelnen ansehen.
Sie können dem zweiten Beispiel, das sich auf der Folie erwähnt habe,
entnehmen, dass gerade wenn es um Emissionsgrenzwerte und Ähnliches geht.
Also ja, gerade diesen technischen Vorgaben der Gesetzgeber ist mit
den Ermächtigungen ermöglicht hat, auf das Instrument der Rechtsverordnung zuzugreifen
Ich habe eben schon gesagt, es geht aber
nicht nur um Rechtsverordnung, sondern insbesondere auch Verwaltungsvorschriften.
Lassen Sie uns einleiten, nochmal rekapitulieren, was das eigentlich ist.
Verwaltungsvorschriften sind Binnenrecht der Verwaltung, ja. Verwaltungsvorschriften haben grundsätzlich
keine Außenwirkung. Als Bürgerin oder als Bürger können Sie sich
nicht auf eine Verwaltungsvorschrift berufen. Zugleich handelt es sich um abstrakt generelle Regelungen,
das heißt nicht um konkret individuelle Regelungen, wenn wir im Verwaltungsinternen Bereich sind,
dann wäre die konkret individuelle Regelungsform die dienstliche Weisung.
Hier geht es um abstrakt generelle Vorgaben, das heißt Vorgaben,
die allgemein für eine Vielzahl von Fällen gelten sollten und
da ist dann die Verwaltungsvorschrift die einschlägige Handlungsform.
Es geht also dann um solche Vorschriften,
die von einer Vorgesetzten an die nachgeordneten Behörden ergehen und verwaltungsintern
sind die Verwaltungsvorschriften verbindlich und müssen dann von den nachgeordneten Behörden auch befolgt werden.
Warum macht man das? Naja, gerade mit der Verwaltungsvorschrift,
also einer internen, abstrakt generellen Regelung, kann man gewährleisten,
dass die Verwaltungspraxis einheitlich ist.
Und diese Verwaltungsvorschriften haben nun wiederum im Bereich des Emissionsschutzrechts
ganz besondere Bedeutung. Denn auf der Grundlage von Paragraph 48 Bimschke
sind insbesondere die technische Anleitung zur Einhaltung der Luft.
Das ist die berühmte TA-Luft und die technische Anleitung
zum Schutz gegen Lärm, TA Lärm erlassen worden.
Und das Emissionsschutzrecht erfasst ja gerade die Bekämpfung der Luftverschmutzung und der Lärmverschmutzung.
Und damit sind diese beiden technischen Regelwerke von ganz großer Bedeutung.
Deshalb wird ihnen auch höhere Bedeutungen zugemessen, als das sonst der Fall ist.
Aber bitte als Grundsatz merken Sie sich Verwaltungsvorschriften sind Binnenrecht.
Sie sind im Außenverhältnis nicht verbindlich, im Bereich der Verwaltung,
aber wohl, und sie sind dran,
Warum sind denn diese Verwaltungsvorschriften jetzt im Bereich des Umweltrechts im
Allgemeinen und des Bundesemissionsschutzrechts im Besonderen von so großer Bedeutung?
Das hat mit der Verwendung von unbestimmten Rechtsbegriffen zu tun.
Ich habe ihn hier auf der Folie ein, ganz wichtiges,
aber keineswegs das einzige Beispiel genannt, nämlich, dass der schädlichen Umwelteinwirkungen.
Wann kann man denn davon ausgehen, dass eine Umwelteinwirkung schädlich ist?
Denn genau solche schädlichen Umwelteinwirkungen sollen,
soweit das irgend möglich ist, durch das Emissionsschutzgesetz verhindert werden.
Also wir haben es hier zu tun mit einem unbestimmten Rechtsbegriff und der
muss konkretisiert werden. So, jetzt stellt sich die Frage,
konkretisiere ich das im konkreten Einzelfall oder tue ich das,
indem ich versuche, das abstrakt generell zu tun?
Und genau Letzteres ist natürlich die vorzugswürdige Lösung,
damit einheitliche Standards zur Anwendung kommen, damit Anlagenbetreiber wissen,
auf was sie sich einzustellen haben und damit gewissermaßen auf
diese Art und Weise auch dem Gleichbehandlungsgrundsatzrechnung getragen wird.
Das heißt, man nutzt Verwaltungsvorschriften, um Vorgaben zu machen,
auf welche Art und Weise im Bereich der Verwaltung unbestimmte Rechtsbegriffe konkretisiert werden sollen.
Naja, und da sie Verwaltungsvorschriften eben auch ganz schnell,
nämlich nicht in einem förmlichen Verfahren ändern können,
macht dieses auf Tatbestandsebene der Gesetzesnorm eine sehr flexible Anpassung an neue Erkenntnisse möglich.
Es geht hier also um die Konkretisierung ohne bestimmte Rechtsbegriffe,
durch Verwaltungsvorschriften, die ihrerseits zügig und schnell dynamisch an neue Entwicklungen angepasst werden können.
Das ist der große Vorteil und genau aus diesem Grunde
haben diese Verwaltungsvorschriften so eine große Bedeutung im Bereich des Umweltrechts
und gerade auch des Emissionsschutzrechts
Zusammenhang mit dem Erlass der Verwaltungsvorschriften ist es der Verwaltung dann auch möglich,
die notwendige technische und wissenschaftliche Expertise zu integrieren.
Man lässt es sich beraten, man gibt Gutachtenden Auftrag und
all das findet dann über die Verwaltungsvorschriften Eingang indirekt,
ja, über die Auslegung der unbestimmten Rechtsbegriffe in das Gesetz.
Und auf die Art und Weise wird wiederum gewährleistet,
dass die behördlichen Entscheidungen den der technischen und wissenschaftlichen Expertise und den Realitäten gerecht werden.
Bei alledem heißt das natürlich nicht,
dass das jetzt alles nur abstrakt generell läuft,
sondern man muss selbstverständlich im Zusammenhang mit der Gesetzesanwendung im Einzelfall auch immer im Blick haben,
dass möglicherweise ein atypischer Verlauf oder eine atypische Situation vorliegt und dann darf die zuständige Verwaltungsbehörde die Verwaltungsvorschrift,
die dann etwa wie die TH Luftgrenzwerte für Verschmutzung und ähnliches enthält,
nicht sklavisch anwenden,
sondern sie muss dann in diesen atypischen Konstellationen den Anforderungen
des Einzelfalls
Rechnung tragen
Ja, das habe ich Ihnen gerade eben schon gesagt,
hier nur noch mal die Wiederholung auf der Folie.
Wir reden hier über reines Finnenrecht. Also zumindest ist das der Grundsatz,
ja, deswegen steht hier auch grundsätzlich keine Außenwirkung,
weil wir gleich sehen werden,
dass das im umweltrechtlichen Bereich so allgemein
keine Geltung mehr beanspruchen kann
Wie kann denn eine Verwaltungsvorschrift letztlich doch eine gewisse Außenwirkung entfalten?
Nun zunächst mittelbar, warum? Weil die Verwaltungspraxis immer zu beachten hat,
dass im Wesentlichen gleiches Sachverhalte gleich zu behandeln sind.
Das ist ein Gedanke, der sich aus dem allgemeinen Gleichheitssatz
des Artikel 3 Absatz 1 Grundgesetz ergibt.
Und daraus wiederum kann man den Gedanken der Selbstbindung der Verwaltung entnehmen.
Das heißt, wenn in diesen und jenen Fällen aufgrund einer Verwaltungsvorschrift
die Behörde in einer bestimmten Art und Weise gehandelt hat,
dann muss sie das im Wesentlichen gleichartigen Fällen anderer Art auch tun.
Das heißt, indirekt mittelbar entfalten dann die Verwaltungsvorschriften sehr wohl Außenwirkung,
aber nicht unmittelbar die einzelnen Betroffenen können sich nicht auf die hohe Gaben der Verwaltungsvorschrift berufen.
Das ist aber auch noch nicht alles.
Sondern gerade im Bereich des Emissionsschutzrechts hat man den Verwaltungsvorschriften,
insbesondere eben dieser Teher-Luft und der Teher-Lärm, noch darüber hinausgehende Wirkungen beigemessen.
Da gibt es verschiedene Begründungsansätze. Der früher herrschende Begründungsansatz war,
dass man diese Verwaltungsvorschriften als antizipierte Sachverständigen Gutachten betrachtet hat.
Und über diese Konstruktion, die ja letztlich aus dem Beweisrecht stammt,
eine Vermutungswirkung konstruiert hat, die dazu führt,
dass man die Verwaltungsvorschrift letztlich eben doch so anwendet,
als habe sie Außenwirkung.
Die Ausnahme kommt dann zum Tragen, wenn neue Erkenntnisse oder ein atypischer Sachverhalt foli.
Also der dahinterstehende Gedanke ist dann, dass,
wenn einmal ein solches Sachverständigen Gutachten gleichsam einer Entscheidung einer behördlichen Entscheidung zugrunde gelegt worden ist,
dann würde man das ja später auch so machen.
Und solange keine neueren Erkenntnisse bestehen, würde man das durchgehend
zu machen. Also eine Möglichkeit, eine Art von Außenwirkung
doch zu konstruieren. Aber auch hier bitte nicht unmittelbar,
sondern wiederum mittelbar
Das Bundesverwaltungsgericht ist gerade in seiner jüngeren Rechtsprechung dann aber noch
einen Schritt weiter gegangen und hat verschiedene Kategorien von Verwaltungsvorschriften unterschieden.
Es hat zum einen gesagt, es gibt die Normen interpretierende Verwaltungsvorschriften.
Die sollen lediglich im Bereich der Verwaltung eine klare Maßgabe dafür geben,
in welcher Art und Weise ein unbestimmter Rechtsbegriff auszulegen ist.
Das habe ich eben schon erwähnt.
Aber das Bundesverwaltungsgericht hat festgestellt, dass es auch Normen
konkretisierende Verwaltungsvorschriften gibt
Und diese Norm konkretisierenden Verwaltungsvorschritten, sie sehen es dort
unten in dem Auszug aus der Wiel-Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts,
denen wird dann eben durchaus Außenwirkung beigemessen, zumindest für die Gerichtsbarkeit.
Warum? Das Bundesverwaltungsgericht hat gesagt,
es gibt hier letztlich eine Ermächtigung, die der parlamentarische Gesetzgeber,
insbesondere 48a, und des Emissionsschutzgesetz in das Gesetz eingefügt hat.
Und diese Ermächtigung bringt zum Ausdruck, dass die gesetzlichen Auslegungs-
und Anwendungsspielräume verbindlich ausgefüllt werden dürfen, und zwar durch die Exekutive.
Und dieses Ausfüllen der Spielräume erfolge so das Gericht durch Normen konkretisierende Verwaltungsvorschriften.
Okay, und diese Normen kommen kritisierenden Verwaltungsvorschriften,
das sind jetzt nun im Bereich des Emissionsschutzrechts,
insbesondere die TR-Luft und die TR-Lärm.
Wie hat das das Bundesverwaltungsgericht formuliert? Es hat gesagt,
damit hat die Richtlinie, das ging jetzt hier um einen
anderen Verwaltungsvorschrift, eine enorm konkretisierende Funktion.
Und jetzt wichtig und ist im Gegensatz zu lediglich Normen interpretierenden Verwaltungsvorschriften für die Verwaltungsgerichte
innerhalb der von der Norm gesetzten Grenzen verbindlich, Ende des Zitats.
Also zumindest im Verhältnis zur Gerichtsbarkeit soll dann solchen Normen konkretisierenden Verwaltungstorschriften
auch eine verbindliche Wirkung und damit dann eben doch auch Außenwirkung super.
Dies gilt nicht für einzelne Bürgerinnen und Bürger.
Und wann liegt denn nun eine solche Normen konkretisierende Verwaltungsvorschrift vor?
Naja, das Bundesverwaltungsgericht hat eben der durch den parlamentarischen Gesetzgeber
erteilten Ermächtigung zum Erlass von Verwaltungsvorschriften in 48a Bimmsteh
besondere Bedeutung beigemessen
Auch hier ist aber unstrittig, dass diese verbindliche Wirkung nicht so weit gehen kann,
dass man neue wissenschaftliche Erkenntnisse oder atypische Geschehensabläufe ignorieren darf.
Okay, also das ist jetzt nicht im Sinne einer starren Rechtsbindung zu verstehen,
sondern im Sinne einer im Grundsatz zur Anwendung kommenden verbindlichen Wirkung.
Letztlich ist damit im Ergebnis diese Figur der Norm konkretisierenden Verwaltungsvorschrift Ja,
entfalte dieselben Rechtswirkungen, wie die Konstruktion, die früher dominierend war,
vom antizipierten Sachverständigengutachten. So, jetzt ist,
und das habe ich in der Einheit so im europäischen Umweltrecht schon ganz kurz angedeutet,
im Zuge der Europäisierung, gerade auch großer Teile des Umweltrechts,
die Frage aufgetaucht, ob diese Interpretation eigentlich mit dem Europäischen Unionsrecht vereinbar ist.
Dabei geht es jetzt nicht um das Konstrukt der Normenkonkretisierenden Verwaltungsvorschrift an sich,
sondern um die Frage, und das ist jetzt eine unionsrechtlich relevante Frage,
ob es denn zulässig ist,
wenn man eine europäische Richtlinie, eine EU-Richtlinie,
die ja nach Artikel 288 AEUV in nationales Recht umgesetzt werden muss,
wenn diese Richtlinie durch solche Normen konkretisierenden Verwaltungsvorschriften in das nationale Recht umgesetzt wird,
wie das Deutschland gemacht hat, im Bereich des Emissionsschutzrechts.
Und der Europäische Gerichtshof hat, das ist damals viel kritisiert worden,
gesagt, im Grundsatz ist das möglich, aber,
aber es gibt Situationen,
in denen man das nicht machen kann und warum nicht,
weil eben die Verwaltungsvorschriften keine unmittelbare Außenwirkung haben.
Und wenn ich jetzt unmittelbare Außenwirkungen sage, dann ist damit jetzt gemeint,
dass sich subjektiv öffentliche Rechte außerwaltungsvorschriften eben gerade nicht ergeben.
Ja, die Auswirkung, wie vorhin betont,
bezieht sich ja gerade nicht auf das Verhältnis zu den Bürgerinnen und Bürgern.
Und der EuGH hat jetzt gesagt, also zumindest dann,
wenn eine EU-Richtlinie subjektive Rechte zuweisen will,
dann ist die Umsetzung über die Normenkonkretisierenden Verwaltungsvorschriften nicht unionsrechtskonform,
weil immer gewährleistet sein muss,
dass dann auch diese unmittelbare Außenwirkung gerade auch im Verhältnis zu
den Bürgerinnen und Bürgern
gegeben sein muss
Ja. Was kann man jetzt aus alledem lernen?
Also sie nehmen zur Kenntnis, die TH Luft und die
TH Lärm, die gibt es ja nach wie vor.
Und auf die wird auch heute noch inzwischen allgemeiner Ansicht in der Verwaltungsgerichtsbarkeit abgestellt.
Wenn es um die Konkretisierung des Begriffs, insbesondere der schädlichen Umwelteinwirkungen geht,
und das ist nun einer der Kernbegriffe des Emissionsschutzrechts.
Hat man damit also die Judikatur des EuGH ignoriert?
Nein, sondern der deutsche Gesetzgeber guckt jedes Mal ganz genau.
Was ist denn das für eine Richtlinie der Europäischen Union,
die ich jetzt in nationales Recht umsetzen muss?
Und sobald diese Richtlinie subjektiv öffentliche Rechte Konstruiert oder,
das ist nicht das richtige Wort, begründet, jetzt ist das richtige Wort.
Mir eingefallen, dann erfolgt die Umsetzung durch Rechtsverordnung oder sogar durch Anpassung des Binschki.
Nicht durch Verwaltungsvorschrift. Ist das nicht der Fall,
dann ist ja auch nach Ansicht des EuGH letztlich die Sache nicht problematisch,
dann kann weiter das Ganze umgesetzt werden durch die TR-Luft und die TR-Lärm,
also durch flexible verwaltungsinterne Anpassung der daran enthaltenen Grenzwerte.
Also man muss hier
genau differenzieren
Konsequenz, an der grundsätzlichen Zulässigkeit der Ausfüllung und Konkretisierung der Beurteilung,
Entschuldigung der unbestimmten Rechtsbegriffe, durch die Verwaltung ändert sich nichts,
Ausnahme, das Europarecht verlangt oder setzt voraus,
dass Individualrechte begründet werden,
dann muss man die Umsetzung der EU-Richtlinien anders vornehmen.
So, jetzt geht es noch einen Schritt weiter.
Ich habe das Wort gerade eben schon,
als ich mich versprochen habe, erwähnt, nämlich den Beurteilungsspielraum.
Was ist damit jetzt gemeint? Das wollen wir uns jetzt
auch in der Folge ansingen. Hier geht es jetzt ganz
ähnlich wie im Zusammenhang mit dem Ermessensspielraum um die Frage,
gibt es in Situationen, in denen die Ausfüllung und Konkretisierung
unbestimmter Rechtsbegriffe durch die Verwaltung vom Gericht in einem Rechtsstreit nicht vollumfänglich überprüft werden darf?
Gibt es also mit anderen Worten, und so nennt man
das dann, in bestimmten Situationen einen Beurteilungsspielraum der Verwaltung?
Wenn das der Fall ist, dann,
so die Lehre vom Beurteilungsspielraum, können die Gerichte,
die Norminterpretation und Konkretisierung durch die Verwaltung nicht vollumfänglich überprüfen,
sondern nur schauen, ob der Verwaltung ein Beurteilungsfehler unterlaufen ist.
Und diese Beurteilungsfehler entsprechen in der Sache, denen ihnen Bekannten ermessensfäher.
Ja, die Lehre vom Beurteilungsspielraum ist gewissermaßen das
tagbestandliche Pendant zum Ermessensspielraum auf Rechtsfolgenseite.
Darüber haben wir ja im vergangenen Semester im Rahmen der Vorlesung
Verwaltungsrecht AT und Verwaltungsprozessrecht
auch schon gesprochen
Zunächst hier zur Erinnerung nochmal der Grundsatz. Die Interpretation und Anwendung
unbestimmter Rechtsbegriffe durch die Verwaltung ist im Grundsatz vollständig, gerichtlich überprüfbar.
Das muss auch so sein vor dem Hintergrund von Artikel 19 Absatz hier.
Zumindest im Grundsatz. Aber gerade im Bereich des Umweltrechts kommt nun einer,
der auch in der Rechtsprechung anerkannten Ausnahmen von diesem Grundsatz der vollständigen, gerichtlichen Überprüfbarkeit zur Anwendung.
Ja, warum? Weil gerade im Umweltrecht sehr häufig Prognoseentscheidungen
und Risikoabwägungen durchzuführen sind. Man weiß eben häufig nicht,
wie sich ein gewisser Stoff oder eine gewisse Aktivität auf die Umwelt auswirkt.
Also muss man prognostische Entscheidungen treffen, die Verwaltung,
das macht es eben besonders kompliziert, ist aufgerufen,
eine Entscheidung unter wissenschaftlicher Unsicherheit zu treffen.
Und in der gleichen Situation stellt sich natürlich immer die Frage,
wieso sollte denn das Gericht besser beurteilen können,
ob die Risikoprognose oder der Umgang mit der wissenschaftlichen Unsicherheit
richtig ist oder ob man das anders hätte machen müssen.
Und deswegen sind solche prognostischen Entscheidungen. Und Vorsorgeentscheidungen im Rahmen des Risikomanagements eine,
der zumindest nach ganz herrschender meinem anerkannten Fallgruppen,
in denen der Verwaltung ein Beurteilungsspielraum zugewiesen ist,
der so dann gerichtlich nur eingeschränkt daraufhin überprüft werden kann,
ob der Verwaltung ein Beurteilungsfehler unterlaufen ist oder nicht.
Also, was bedeutet das wiederum? Das bedeutet,
ob die Verwaltung generell gar keine Beurteilung,
keine Prognose oder keine Abwägungsentscheidung getroffen hat oder ob sie
einzelner Faktoren völlig außer Acht gelassen hat oder zu einem
in sich unverhältnismäßigen Ergebnis gekommen ist
Nehmen wir uns das Ganze wiederum anhand der Wühlentscheidung an.
Eine Entscheidung, die ein Kernkraftwerk betraf, sehen wir.
Und ich lese es einmal an Ihnen vor und zitiere das Bundesverwaltungsgericht.
Da steht die Verantwortung für die Risikoermittlung und Bewertung trägt nach der Normenstruktur des Paragraf 7 Atomgesetz die Exekutive.
Sie hat dabei die Wissenschaft zur Rate zu ziehen. Daraus folgt,
dass es nicht Sache der nachträglichen Verwaltungsgerichtlichen Kontrolle sein kann,
die der Exekutive zugewiesene Wertung wissenschaftlicher Streitfragen,
einschließlich der daraus folgenden Risikoabschälzung durch eine eigene Bewertung zu ersetzen.
Ende des Zitats. Also, wir befinden uns hier im Bereich
der Prognoseentscheidungen, Risikoabschätzung, Risikomanagement. Und gerade dann,
wenn gesetzliche Vorschriften die Verwaltung dazu veranlassen,
wissenschaftlichen Sachverstand einzuholen, das sogar vorschreiben,
dann können sie davon ausgehen,
dass sie vor einer Norm stehen,
die in der Tat der Verwaltung einen Beurteilungsspielraum zuweist und das Verwaltungs- und Bundesverwaltungsgericht hat hier dann sehr deutlich gemacht,
dass dann eine vollumfängliche gerichtliche Kontrolle ausnahmsweise nicht in Betracht kommen.
Und das hat die höchstrechnerliche Rechtsprechung so auch zum Gentechnikrecht
und eben auch zum Emissionsschutzrecht
entsprechend bestätigt
Nochmal, was sind denn dann die Gründe dafür,
dass man einen solchen Beurteilungsspielraum anerkennt? Also, es geht
hier um hochkomplexe Sachverhalte. Es geht um Risikoabwägungen und Einschätzungen
, prognostische Entscheidungen. Und hier muss man einfach sagen,
ist im Zweifel generell die Verwaltung besser ausgestattet.
Sie verfügt über die größere, über den höheren Sachverstand.
Und sie lässt ja über Verwaltungsvorschriften norm konkretisierender Art dann auch
schon wissenschaftliche und technische Expertise mit einfließen.
Ein Gericht weiß das schlicht nicht besser. Ja,
und das bedeutet eben, dass die Exekutive und damit die Verwaltung
im Rahmen des Gesetzes Vollzugs dafür besser geeignet ist, der gleichen Fragen zu beurteilen.
Sie können sich vorstellen, dass insbesondere am Anfang dieser,
ja, als diese Rechtsfigur des Beurteilungen des Spielraums eingeführt wurde,
darüber heftig gestritten worden ist,
ob das denn eigentlich mit dem Grundrecht auf effektiven Rechtsschutz vereinbar ist,
wie es im Artikel 19 Absatz 4 Grundgesetz qualifiziert ist,
die ganz herrschender Meinung sagt, ja,
das kann man, solange es auf Ausnahmekonstellationen begrenzt bleibt,
im Licht der hinter diesen Ausnahmekonstellationen stehenden Motive anerkennen.
Im Übrigen, Artikel 19 Absatz 4, so jedenfalls die ständige Rechtsprechung.
Er verlangt zwar einerseits das, das Verwaltungshandeln kontrolliert wird,
sagt aber jetzt im Einzelnen nichts über den,
über gewissermaßen den Umfang dieser gerichtlichen Kontrolle.
Deswegen ist es nicht per se mit Artikel 19 Absatz hier Grundgesetz unvereinbar,
wenn in bestimmten Situationen die verwaltungsgerichtliche Kontrolle eingeschränkt ist.
Und für das Ermessen ist es ja auch seit Dekaden anerkannt
Ich habe eben schon gesagt,
das Gericht darf jetzt aber nicht generell von einer Kontrolle der Anwendung beziehungsweise Auslegung und Konkretisierung und bestimmter Rechtsbegriffe absehen,
ja, im Gegenteil, es bleibt beim Grundsatz der gerichtlichen Vollkontrolle,
Ausnahme, dann, wenn ein Beurteilungsspielrum der Verwaltung vorliegt,
aber auch dann, bedeutet das nicht,
dass das Gericht gar nicht kontrollieren darf, sondern es bedeutet lediglich,
dass der gerichtliche Prüfungsmaß die gerichtliche Prüfungszuständigkeit eingeschränkt ist,
ja, letztlich stehen dahinter Gedanken der Gewaltenteilung,
meine Damen und Herren, ja,
es zeigt sich eben so Glas,
so randscharf sind die Gewalten nicht getrennt und das bedeutet,
eine Reduzierung auf die Kontrolle der Frage,
ob der Verwaltung ein sogenannter Beurteilungsfehler unterlaufen ist
Ich komme nun zu den Eingangsbereits angesprochenen Technik-Standards.
Ich hatte einleitend gesagt, es gibt hier unterschiedliche Standards und
die möchte ich Ihnen nun etwas näher darstellen.
Wie kommen die eigentlich in das Gesetz hinein, nun auch über die unbestimmten Rechtsbegriffe?
Und auch hier wird externer Sachverstand von der Verwaltung herangezogen und das bezieht auch private Gruppierungen,
die sogenannten Normungsverbände, also Mut, die dienen,
das kennen Sie alles,
den VDI kennen Sie vielleicht
auch herangezogen
Darf denn der Gesetzgeber sich sozusagen darauf beschränken, solche Regelwerke privater Verwände einfach zu übernehmen? Die Herrschermeinung sagt,
ja, wenn die Verweise statisch sind,
also auf eine ganz konkreten Stammt sich beziehen,
dynamische Verweisungen, die also gewissermaßen dazu führen,
dass sich der Inhalt der gesetzlichen Bestimmungen immer und immer wieder automatisch anpasst,
indem einfach dynamisch Bezug genommen wird, auf solche privaten Regelwerke,
das wäre dann mit dem Grundsatz der,
mit dem Demokratieprinzip und der dahinterstehenden Idee der demokratischen Legitimation nicht mehr vereinbar.
Das heißt, wenn gewissermaßen eine Aktualisierung stattfinden soll,
wenn also es so einer, ja,
wenn ein neues Regelwerk in Bezug genommen werden soll,
dann muss entsprechend der Gesetzgeber auch wiederum die Entscheidung treffen,
dass die Betreffenden Standards übernommen werden und damit ist dann auch gewährleistet,
dass die Integration dieser Standards in das Gesetz
hinreichend demokratisch legitimiert sind
Aus den verschiedenen Technik-Standards, die ich Ihnen jetzt noch in
der Folge aufliste, ergeben sich unterschiedlich hohe Anforderungen.
Woher weiß ich, welcher Technik-Standard zur Anwendung kommt?
Das ergibt sich aus dem konkreten Gesetz. Ich habe Ihnen
das also jetzt jedes Mal auch mit Beispielen unterfüttert,
damit Sie sehen, wie das Ganze dann zu behandeln ist.
Fangen wir an mit dem wohl niedrigsten Technik-Standard,
den sogenannten allgemein anerkannten Regeln der Technik. Das Beispiel,
das Sie auf der Folie finden, das kommt aus dem Wasserhaushaltsgesetz.
Sie finden hier also als Tatbestandsmerkmal einer Norm im Hinblick auf
den Betrieb und die Errichtung und Unterhaltung von Wassergewinnungsanlagen
eine ausdrückliche Bezugnahme auf diese allgemein anerkannten Regeln der Technik.
Die sind nicht legal definiert,
aber es hat sich hier die Deutung gewissermaßen verfestigt,
dass hier abgestellt wird auf die Meinung der überwiegenden Mehrheit der Fachleute,
die, weil sich eine gewisse Technik als praktisch bewährt hat,
als richtig anerkannt werden.
Nicht die Fachleute, sondern die Regeln. Jetzt habe ich
mich hier gerade ein bisschen in die Sackgasse kommuniziert,
aber ich hoffe, Sie haben verstanden,
was ich sagen wollte
Der Standard, der sogenannte Stand der Technik. Hier wird jetzt
zum Beispiel im Bundesemissionsschutzgesetz darauf abgestellt. Das Gesetz macht es uns hier leichter,
weil dieser sogenannte Stand der Technik legal definiert ist,
nämlich im Paragraf 3 auf 6 Bimschki.
Da ist die Rede dann vom Entwicklungsstand fortschrittlicher Verfahren,
Einrichtungen oder Betriebsweisen, bla bla bla bla.
Und dann am Ende zur Erreichung des Allgemeinen hohen Schutzniveaus für
die Umwelt insgesamt gesichert erscheinen lässt. Das ist also gewissermaßen ein höherer,
das sind höhere Anforderungen als das,
was ich Ihnen gerade eben über die allgemeinen Regeln vorgetragen habe,
wo ja lediglich auf die überwiegende oder die Mehrzahl der Fachleute abgestellt worden ist.
Der Begriff findet sich auch im Wasserhaushaltsgesetz und in Kreislaufwirtschaftsgesetz
ist also insgesamt im Umweltrecht wahrscheinlich
der Verbreitetste
Ein weiterer Technik-Standard ist der der besten verfügbaren Technik.
Hier sind wir jetzt noch strenger. Wir bewegen uns an
der Grenze des Machbaren. Das heißt nicht,
dass es das gewissermaßen Wirtschaftlichkeitsüberlegungen überhaupt keine Rolle spielen,
aber wir sind sozusagen hier schon auf einem Niveau,
wo, wenn dieser Standard eingefügt wird,
die Betreiberinnen und Betreiber der Anlagen extrem hohen Aufwand wahrnehmen müssen.
Das ist ein Standard, der letztlich aus dem Europarecht kommt.
Es geht hier um die Industrie-Emissionsrichtlinie,
aus der
dieser Begriff stand
Nicht nur Technik-Standards werden in das Umweltrecht integriert, sondern häufig auch,
auch das ganz naheliegend, Bezugnahmen auf den wissenschaftlichen Fortschritt.
Ja, also insbesondere dann, wenn eine gewisse Aktivität besonders Risiko behaftet ist.
Und es gilt natürlich vor allem für das Atomrecht,
aber etwa auch für das Gentechnikrecht. Schauen Sie hier mal in einen Norm,
die nicht in Kraft getreten ist, sondern das ist seine Vorschrift,
die geplant war, dass Sie in das Umweltgesetzbuch,
das ja bekanntlich gescheitert ist, integriert werden soll.
Dort wird explizit auch auf Ergebnisse der wissenschaftlichen Forschung abgestellt. Ja,
wenn Sie diese einzelnen Standards, die wir uns jetzt angesehen haben,
wenn Sie das Revue passieren lassen, dann sollten Sie merken,
im technischen Spezifikationen und wissenschaftlicher Sachverstand alleine können gewissermaßen determinieren,
nie für sich den Ausgang des Prozesses der Normauslegung und Anwendung.
Aber je nach Standard und je nach Maßstab haben Sie
auf die Normauslegung und Anwendung großen Einfluss.
Das ist meines Erachtens uneingeschränkt sinnvoll. Auf der einen Seite
muss der Gesetzesanwender immer die Möglichkeit haben,
den spezifischen Umständen des konkreten Falls Rechnung zu tragen.
Deswegen kann es nicht ein Blindes befolgen von solchen Standards geben,
abgesehen davon ist Wissenschaft. Wir haben im Zusammenhang mit der
Covid-19-Pandemie darüber ganz viel gehört, ja auch ein Prozess.
Und keineswegs ist es so, dass nun die Naturwissenschaft in
welchem Bereich auch immer permanent eindeutige Ergebnisse liefern könnte,
das genaue Gegenteil ist richtig.
Aber der Stand der Wissenschaft in einer konkreten Situation soll zumindest
in die Auswirkung und Anwendung der umweltrechtlichen Norum integriert werden.
Und dazu dienen diese von mir sogenannten Technik-Standards im Umweltrecht
Ich will abschließend noch ein paar Dinge sagen zu besonderen Verfahrensarten.
Das ist jetzt wiederum vor die Klammer gezogen. Wir werden uns das,
wo es sinnvoll ist und wo es den Pflichtfachbereich betrifft,
noch etwas näher ansehen,
insbesondere werden wir das tun im Hinblick auf die prozessuale Durchsetzung
und damit sind wir dann im Bereich des Umweltrechts-Belves.
Gesetzes dazu aber dann wirklich später,
weil umweltrechtliche Frage stellen häufig Fragestellungen häufig so komplex sind,
wird vergleichsweise häufig auf besondere Verwaltungsverfahren abgestellt. Das gilt natürlich insbesondere,
wenn es um große Infrastrukturvorhaben geht und da gibt es dann spezielle Genehmigungsverfahren,
gemeint ist hier das Planfeststellungsverfahren,
aber es gibt auch weitere Verfahren,
die vom Verwaltungsverfahrensgesetz insofern vorgesehen sind oder
sogar eben auch im Bereich des Emissionsschutzrechts selbst
vorgeschrieben werden
Warum diese besonderen Verfahren, warum tut man das nun?
Das tut man einerseits um die Entscheidungsprozesse zu beschleunigen. Es geht darum,
dass Heilungs- und Unbeachtlichkeitsvorschriften gegebenenfalls ausgedehnt werden, damit man schneller zu einem Ergebnis kommt.
Und es geht auch um die Einführung von Präklusionsvorschriften,
die besagen in der Sache, dass dann,
wenn eine Bürgerin oder ein Bürger im Rahmen des Verwaltungsverfahrens nicht von der Möglichkeit Gebrauch macht,
sich zu äußern,
die Betreffenden Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Gesetzesanwendung in einem späteren Verfahren auch vor Gericht nicht mehr geltend gemacht werden können,
dass also die betreffenden Bürgerinnen und Bürger mit ihren Einwänden präkludiert sind,
wie man formuliert,
diese Präklusionswirkung spielt im Emissionsschutzrechtlichen Bereich eine große Rolle und daher werden wir uns das natürlich auch noch genauer ansehen.
Und dabei dann auch die Frage klären,
ob denn es überhaupt mit den Vorgaben der Verfassung
und insbesondere mit Artikel 19 Absatz 4 des Grundgesetzes
vereinbar ist
Diese Vorgaben und Erfordernisse vielleicht das Verwaltungsverfahren effektiv ausgestaltet werden und in beschleunigt werden,
um zu Ergebnissen zu gelangen,
die stehen im Widerspruch zu einer Tendenz,
die aus anderer Richtung, auf das deutsche Umweltrecht einwirkt,
nämlich aus dem völkerrechtlichen Bereich und dort insbesondere der August-Konvention sowie aus dem Bereich des Europäischen Unionsrechts.
Hier stehen insbesondere Fragen des Zugangs zu Umweltinformationen der Beteiligung an
umweltrelevanten Entscheidungen und eines möglichst umfassenden gerichtlichen Rechtsschutzes zur Diskussion
Wie man das, diese beiden unterschiedlichen Perspektiven miteinander vereinbart,
das ist eine wirklich höchst komplexe Fragestellung. Ich glaube,
auf der einen Seite besteht kein Zweifel daran, dass Verwaltungsverfahren effektiv durchgeführt werden müssen.
Und wenn sie jetzt zum Beispiel als Beispiel nur an Denken,
an den erforderlichen Ausbau der Energienetze, dann glaube ich,
ist wirklich für jede und jeden erkennbar,
dass man die Energiewende nicht umsetzen kann und damit auch eine Umstellung
des des gesamten Wirtschaftssystems hin zu klimafreundlicherer Gestalt nicht wird,
erreichen können, wenn nicht vergleichsweise zügig die entsprechenden Verwaltungsverfahren durchgeführt werden können.
Sie kennen ja die Rede vom Not in my Back Yard Phänomen.
Auf der anderen Seite darf aber selbstverständlich dieser Effektivitätsgedanke nicht so weit reichen,
dass die Betreffenden staatlichen Entscheidungen dann nicht mehr mit den Bürgerinnen und Bürgern diskutiert werden,
Das führt natürlich sonst auch zur Akzeptanzschwierigkeiten.
Und es darf für uns Juristinnen und Juristen ganz klar auch und
erst recht nicht dazu führen, das kann Rechtsschutz erlangt werden kann.
Und wie man das austariert, das ist wirklich sehr schwierig.
Man kann das Ganze exemplarisch diskutieren am Beispiel des Umweltrechtsbehilfsgesetzes.
Dieses Gesetz ist durch den insbesondere Unionsrechtlichen Input immer mehr in Richtung
Beteiligung und Rechtsschutz ausgeweitet worden. Aber man kann vereinfachen sagen,
dass sich der deutsche Gesetzgeber, wie auch die deutschen Behörden,
überwiegend zumindest vehement dagegen gewehrt haben und also wirklich nur Schritt für Schritt nachgegeben haben,
schlicht und ergreifend auch in der Sorge,
dass sonst die Durchführung von Verwaltungsverfahren so verkompliziert wird,
dass es letztlich dann gar nicht mehr funktioniert.
Wir werden uns dieses Umweltrechtsbehilfsgesetz zumindest im Überblick,
wie ich eben schon gesagt habe, noch ansehen.
An dieser Stelle muss ich nicht weitergehen,
sondern es geht mir nur darum, bei Ihnen ein Bewusstsein dafür zu wecken,
dass hier zwei unterschiedliche Perspektiven aufeinander prallen.
Und dass daraus komplexe Fragen resultieren. Meine Damen und Herren
, soviel für heute. Ich hoffe,
dass die Ausführungen nachvollziehbar waren, wie immer gilt,
ein bisschen wiederholen und rekapitulieren anhand eines Lehrbuches.
Müssen Sie das Ganze? Wir sind natürlich immer noch in
einem vergleichsweise abstrakt allgemeinen Bereich. Ich verspreche Ihnen,
das wird nicht mehr lange so sein,
sondern wir werden uns dann zeitnah wenden in Richtung dem Umgang mit einzelnen Fällen.
Und das Ganze tun wir dann am Beispiel des Emissionsschutzrechts.
Für heute vielen Dank, dass Sie zugehört haben und
alles Gute für Sie.
Bis nächste Woche