Meine Damen und Herren, ich begrüße Sie zum dritten Teil
des Podcasts zur Vorlesung europäisches Umweltrecht. Ich hoffe,
Sie sind mit den Unterlagen bisher ganz gut zurechtgekommen,
haben das ganz normal ausprobiert. Ich möchte nochmal betonen,
für Fragen stehe ich Ihnen gerne zur Verfügung.
Nutzen Sie die Funktion des Forums auf OpenOLAT.
Ich versuche zeitnah, so schnell wie das möglich ist,
zu antworten. So, und was soll es
heute gehen
Heute soll es gehen um die Umsetzung, den Vollzug und
die Durchsetzung des europäischen Umweltrechts. Auch hier möchte ich vorweg schicken,
dass das, was jetzt thematisiert werden soll,
letztlich für das Europarecht insgesamt gilt, aber in besonderer Weise,
wie wir nachher noch sehen werden,
für den Bereich des Umweltrechts.
Und das hat damit zu tun, dass es dort
besonders viele Vollzugs- und Durchsetzungsprobleme gibt.
Und über die Hintergründe werde ich Sie jetzt auch im Rahmen
dieses Podcasts etwas weiter informieren. Man kann vielleicht sagen,
dass der Schwerpunkt im wissenschaftlichen Schrifttum ganz klar liegt bei
der Frage der Auslegung der Einschlägigen Normen des Europarechts
Und weniger Aufmerksamkeit geschenkt wird, der Anwendung und dem Vollzug durch die Mitgliedstaaten.
Das eine betrifft ja die unionsrechtliche Ebene selbst,
also die Auslegung des europäischen Primärrechts und der vom europäischen Gesetzgeber erlassenen Sekundärrechtsakte.
Das andere betrifft dann hauptsächlich die Mitgliedstaatliche Ebene.
Und da ist das Ganze häufig integriert in das nationale Fachrecht.
Und dann verschwimmt immer so ein bisschen,
was denn nun eigentlich gewissermaßen tatsächlich Vollzug und Durchführung und Durchsetzung
des Unionsrechts ist und was nicht
Was den Hintergrund anbelangt, darf man nie vergessen.
Darüber haben wir auch im vergangenen Semester schon häufig gesprochen.
Umweltschutz ist da langfristiges Ziel. Es ist ein gemeinwohlbezogenes Ziel und es spiegelt eben auch häufig,
und das ist ja das Grundproblem, direkte oder kurzfristige Vorteile,
seien sie wirtschaftlicher, seien sie sozialer Art, nicht wieder.
Es geht nicht um Partikularinteressen von bestimmten Personen oder bestimmten Gruppen
, sondern es geht um das große Ganze.
Das macht es umso wichtiger, aber auch umso schwieriger,
wenn es um die Durchsetzung geht. Das haben wir doch
im vergangenen Semester im Hinblick auf das internationale Umweltrecht,
also das Umweltvölkerrecht, ganz genau erkennen können.
Es besteht kein Mangel an Regeln, auch wenn die denkbar allgemein sind,
aber es gibt ein ganz klares Vollzugs- und Durchsetzungsdefizit.
Und ich würde sagen, an dieser Stelle kommt jetzt
das Europäische Unionsrecht in besonderer Weise ins Spiel.
Denn ich hatte schon beim letzten Mal gesagt,
eine der Besonderheiten der EU als supernationaler Organisation ist ja gerade die Existenz einer obligatorischen Gerichtsbarkeit,
der sich die Mitgliedstaaten der EU nicht entziehen können.
Denken Sie ganz kurz an die Probleme in puncto Rechtsstaatlichkeit und Verfassungsgerichtsbarkeit
in einigen EU-Mitgliedsstaaten, insbesondere in Polen und in Ungarn.
Zu dienen Verfahren vor dem EuGH,
zu denen es bislang gekommen ist und zu den Verurteilungen dieser Staaten,
könnte es auf internationaler Ebene grundsätzlich nicht kommen.
Warum nicht, weil die Staaten ja selber im Normalfall wissen,
dass sie sich nicht an die geltenden rechtlichen Bedingungen halten.
Und daher eben gerade nicht zustimmen würden,
die betreffenden politischen Streit einer Streitbeilegung durch ein internationales Gericht zu unterwerfen.
Das ist ein ganz, ganz entscheidender Unterschnitt. Man kann das
gar nicht deutlich genug betonen. Aus dem Umstand aber,
dass Umweltschutz langfristig orientiert ist und gemeinwohl bezogen ist,
resultieren, naturgemäß besondere Her Her Fordern.
Und das männlich, weil der drum mänlich,
drum und drum
Nochmal zum Hintergrund, etwas habe ich auch beim letzten Mal schon gesagt,
wenn es um den Umweltbereich geht, ist die Richtlinie,
dass am häufigsten verwendete Instrumente zur Harmonisierung, warum ist das nochmal so?
Sie erinnern sich daran, die Richtlinie muss in nationales Recht umgesetzt werden.
Sie sehen hier nochmal den Wortlaut des einschlägigen Artikels 288 AJV auf der Folie,
Richtlinien sind mit Blick auf das zu erreichende zielverbindlich,
aber die Mitgliedstaaten können gewissermaßen selbst entscheiden,
wie sie dieses Ziel mit den Mitteln des innerstaatlichen Rechts am besten erreichen.
Richtlinien unterscheiden sich ganz außerordentlich, insoweit als sie in unterschiedlichem Maße auch die Umsetzung vorgeben.
Manchmal unterscheiden sich Richtlinien kaum mehr von Verordnungen,
weil sie im Prinzip, ja man sagt, vollharmonisierend wirken,
das ist eigentlich nicht im Sinne des Erfinders,
ja genau deswegen gibt es ja den Unterschied zwischen der Verordnung und der Richtlinie,
das ist aber bislang nicht beanstandet worden.
Warum verwendet der europäische Gesetzgeber die Richtlinie gerade im Bereich des Umweltrechts besonders häufig,
weil die Richtlinie den Mitgliedstaaten die Möglichkeit gibt,
die europäischen Zielsetzungen möglichst passgenau in ihr nationales Recht umzusetzen und
das ist insbesondere im Bereich der Umweltpolitik von Bedeutung,
weil sich die nationalen Ansätze hier besonders unterscheiden.
Es geht also um nichts anderes als um den Respekt vor
den jeweiligen Rechtssystemen der Mitgliedstaaten und das wird vollzogen,
indem die Mitgliedstaaten Umsetzungsspielräume ausschöpfen dürfen und sollen
Wenn wir jetzt uns zu überlegen, was sind denn dann
typische Umsetzungs- und Vollzugs- oder Durchführungsprobleme bei Richtlinien? Na,
gibt es insbesondere zwei Obergruppen, von denen Sie sicher schon gehört haben,
werden jedenfalls dann, wenn Sie sich mit dem Unionsrecht schon mal beschäftigt haben.
Richtigen, statuieren, immer eine Frist,
innerhalb derer Sie in das nationale Recht umzusetzen ist. Ja,
und wenn man diese Frist nicht beachtet, und das passiert sehr häufig,
auch und gerade aufgrund der Komplexität der Materie im Umweltsektor,
dann bedeutet das einen Vertragsverstoß, einen Verstoß gegen das europäische Recht,
aber das ist eben eines der typischen Durchführungsprobleme bei Richtlinien.
Der zweite Fall ist die inhaltlich falsche oder unzulängliche,
das heißt nur teilweise Umsetzung in das nationale Recht.
Und diesen zweiten Teil, den kann man jetzt in mehrere
Untergruppen weiter untergliedern. Sehen wir uns das kurz an.
Inhaltlich falsch umgesetzt wird eine Richtlinie zum einen dann,
wenn der Anwendungsbereich falsch verstanden oder missachtet wird und insbesondere wenn die,
wie wir eben gesehen haben,
verbindlichen Ziele der Richtlinie
fehlerhaft umgesetzt werden
Es ist möglich, dass eine fehlerhafte Umsetzung darin resultiert,
dass andere, also nicht zielbezogene, inhaltliche Vorgaben der EU-Richtlinie missachtet werden.
Ich habe eben schon gesagt, dass sich die Richtlinien sehr unterscheiden,
mit Blick auf das Niveau der Harmonisierung oder der Vergemeinschaftung hätte man früher gesagt.
Und da ist es eben durchaus so,
dass viele Richtlinien nicht nur die Ziele verbindlich vorgeben,
sondern zum Beispiel auch allgemeine Grundsätze oder die Wahl der Instrumente,
die die Mitgliedstaaten in ihrem nationalen Recht dann umsetzen sollen.
Drittens, aus dem Kernprinzip, das in Artikel 4,
Absatz 3 des EU-Vertrags qualifiziert ist,
nämlich dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit, ergibt sich ferner,
dass die Mitgliedstaaten alle Maßnahmen ergreifen müssen und lief Erfüllung der Verpflichtung aus der Richtlinie sicherzustellen.
Dazu gehört insbesondere die Umsetzung selbst,
dazu gehört aber eben auch die genaue inhaltliche Bevölkerung des Programms,
auch mit Blick auf die weiteren Folgen.
So, und auch das kann natürlich missachtet werden,
deutet dann einen inhaltlichen Fehler. Die falsche Art der Umsetzung,
da haben wir in Deutschland gewisse Erfahrungen mit,
nämlich insbesondere im Zusammenhang mit der TA-Luft, die sie ja alle kennen.
Hier ein Auszug aus der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs aus dem Jahre 1989,
der Gerichtshof hat festgestellt,
dass die Umsetzung einer Richtlinie in innerstaatliches Recht nicht notwendigerweise,
in der Weise zu geschehen hat,
dass die Bestimmung der Richtlinie wörtlich oder in einer ausdrücklich
gesonderten Gesetzesvorschrift wiedergegeben werden,
sondern da gibt es eben gewisse Spiele
Jetzt weiter, es kann also auch sein,
so der EuGH, das sind jetzt wörtliche Zitate,
dass ein allgemeiner rechtlicher Rahmen genügt, aber es muss immer gewährleistet werden,
dass die vollständige Anwendung und Bevölkerung der Vorgaben der Richtlinie in klarer und bestimmter Weise gewährleistet ist.
So, und das war jetzt nun im konkreten Fall ein Problem,
weil die betreffende Richtlinie, die in Deutschland mit der PA-Luft umgesetzt werden sollte,
individuelle Ansprüche, also Ansprüche der Bürgerinnen und des Bürgers, begründen sollte.
So, und da hat der EuGH gesagt,
wenn es solche Individualrechte geben soll, dann kann das nicht mittels Teher,
Luft oder Teher lernen, also mittels eines letztlich informellen Dokuments,
bezüglich dessen Rechtswirkung ja immer noch Unheimlichkeit besteht, geschehen.
Ja, der EuGH hat gesagt, ich zitiere,
es ist festzustellen,
dass die Bundesrepublik Deutschland im konkreten Fall der TA-Luft keine nationale Gerichtsentstaltung angeführt hat,
mit der dieser Verwaltungsvorschrift über ihre Verbindlichkeit für die Verwaltige hinaus unmittelbare Wirkung gegenüber Dritten zu erkannt würde.
Zitat Ende. Das wird heute natürlich in der Anwendung der TA-Luft und der TA-Lärm zum Teil,
sei es vermittelt über Artikel 3, Absatz 1,
sei es vermittelt über das Konstrukt der Norm konkretisierenden Verwaltungsvorschrift anders gesehen,
aber für den EuGH damals hat das nicht ausgereicht.
Das bedeutet, die Bundesrepublik Deutschland musste die Richtlinie dann
doch mit einer Rechtsverordnung umsetzen
Zu den Mängeln, die in die Kategorie falsche Umsetzung oder Durchsetzung gehören,
gehören dann tatsächlich auch die Durchsetzungsbezogenen Vorgaben. Entscheidend ist,
dass nach Europarecht, und auch das ergibt sich wieder aus dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit,
die Richtlinien oder besser die darin kodifizierten Verpflichtungen,
nicht nur ordnungsgemäß umgesetzt werden müssen,
sondern auch effektiv angewandt und durchgesetzt werden müssen.
Die Durchsetzungsmaßnahmen gehören auch dazu, es muss befolgt werden,
und das bezieht sich auf eine wirksame Befolgung,
auf eine rechtzeitige Befolgung und nach Ansicht des EuGH impliziert das immer auch,
dass die Durchsetzungsverhältnismäßig sein muss.
So, und hier gibt es jetzt sehr häufig Probleme,
weil das Europarecht im Hinblick auf die Durchsetzung durch die Mitgliedstaaten
in der Regel gar nichts sagt,
sondern das ist wirklich Sache der Mitgliedstaaten und daher wird es
auf dieser Ebene sehr häufig zu gewissen Problemen kommen
Und ja, jetzt müssen wir natürlich überlegen,
wenn es solche Probleme gibt und ich habe ihn eben versucht zu zeigen,
dass es sie gibt, dann stellt sich natürlich die Frage,
wer überwacht denn das Ganze, wer ist dafür zuständig?
Und das ist nun die Kommission, die häufig als Motor,
aber nicht nur das, sondern auch als Hüterin der Verträge bezeichnet wird.
Auf der einen Seite ergibt sich aus dem Artikel 192 AUV,
dass die Mitgliedstaaten, die Umweltpolitik der EU finanzieren,
umsetzen sollen, aber damit ist nicht gesagt,
wie denn das nun überwacht wird,
sondern das ergibt sich aus dem Artikel 17, Absatz 1 des EU-Vertrages.
Das ist die Kommission. Dort heißt es im Wortlaut,
die Kommission sorgt für die Anwendung der Verträge,
sowie der von den Organkraft der Verträge erlassenen Maßnahmen und jetzt der wichtige Zusatz,
sie überwacht die Anwendung des Unionsrechts unter der Kontrolle des Gerichtshofs der Europäischen Union, Zitat Ende.
Das bedeutet, die Kommission ist hier natürlich nicht frei,
aber sie kann, letztlich steckt das bereits in dieser Vorschrift die Mitgliedstaaten,
wenn sie das Unionsrecht nicht richtig anwenden,
vor dem EuGH verklagen und aus dieser Art und Weise für die Durchsetzung und Befolgung des Europarechts sorgen.
Und das geschieht mittels des Vertragsverletzungsverfahrens,
das wir uns nachher auch
noch näher ansehen werden
Das Ganze nun, diese Rolle der Kommission als Hüterin des Unionsrechts,
ist auf dem Gebiet des europäischen Umweltrechts ganz besonders relevant. Warum? Normalerweise besteht,
normalerweise ist es vielleicht nicht richtig, ist,
versteht unter gewissen Bedingungen, die im Einzelnen nicht einfach zu verstehen sind,
die Möglichkeit, das Natürliche oder juristische Personen,
die von den Bestimmungen einer Richtlinie unmittelbar und individuell betroffen sind,
genau diese Elemente, kurz inzwischen Bemerkungen sind es,
die die Sache so kompliziert machen,
die betreffenden Maßnahme anzugreifen.
Vor dem EuGH. So, aber wir haben doch vorhin
schon einleitend gesehen, Umweltschutz ist eine Gemeinwohlaufgabe.
Es geht meist gerade nicht um Partikularinteressen und das bedeutet,
im Normalfall sind natürliche oder juristische Personen gerade nicht unmittelbar und individuell von entsprechenden Richtlinien betroffen.
Das heißt, dieser Mechanismus, der Nichtigkeitsklage funktioniert dort nicht.
Man kommt als weites Problem hinzu, dass die Anreize für die Mitgliedstaaten,
das europäische Umweltrecht ordnungsgemäß umzusetzen, anzuwenden und durchzusetzen,
häufig nicht so hoch sind wie auf anderen Bereichen.
Das hat zu tun mit den großen finanziellen und wirtschaftlichen
Auswirkungen von umweltschutzbezogenen Maßnahmen, mit anderen Worten,
es kommt hier immer wieder zu Büchern
Das Ganze führt dazu, dass tatsächlich über ein Drittel aller
von der EU-Kommission eingeleiteten Vertragsverletzungsverfahren den Bereich der Umweltpolitik der EU betreffen.
Ludwig Krämer hat das genau ausgerechnet. Ludwig Krämer ist nicht
nur der Verfasser eines der besten Lehrbücher zum europäischen Umweltrecht.
Darauf hatte ich im Rahmen des ersten Podcasts hingewiesen,
sondern er hat früher auch in der Generaldirektion Umwelt in der Kommission als Abteilungsleiter,
also sehr hochrangiger Beamter gearbeitet.
Es gibt niemanden in Europa, der mehr Erfahrung im Hinblick auf die Umsetzung,
dem Vollzug und die Durchsetzung des europäischen Umweltrechts hat als er.
Insofern sind diese Angaben mit an Sicherheitsgrenzender Wahrscheinlichkeit auch richtig in den Jahren 76 bis 2016,
hat der Europäische Gerichtshof mehr als 1000 Urteilenden Umweltangelegenheiten gefällt.
Und von diesen 1000 Urteilen standen mehr als 90 Prozent im
Zusammenhang mit der falschen Umsetzung und oder Durchführung von Rechtlinien.
Das sind ganz schön beeindruckende Zahlen, die ihnen zeigen sollen,
dass das, worüber wir gerade sprechen,
jetzt nicht irgendwelche Trivialitäten sind,
sondern dass es hier wirklich um den Hauptpunkt geht,
was die Befolgung und Durchsetzung
des europäischen Umweltrechts anbelangt
Warum ist das eigentlich alles so schwer?
Ich habe das eben nur sehr grob skizziert.
Jetzt wollen wir uns das Ganze nochmal etwas näher angucken.
Was sind die Kernherausforderungen bei der Umsätze und Durchführung des Umweltrechts in der EU?
Da kann man zurückgreifen auf ein Dokument der Europäischen Kommission,
die haben, das ist wahrscheinlich etwas älter, aber immer noch sehr informativ.
Sie haben sich nämlich genau darüber Gedanken gemacht.
Wenn Sie diese seltsame Abkürzung dort sehen, kommen 2008,
773, Schrägstrich 4, dann handelt es sich bei diesen Kommen-Städte-Kommissionen,
bei diesen Dokumenten immer um an sich unverbindliche Mitteilungen.
Das, was da drinsteht, ist also irgendwie nicht rechtsverbindlich,
aber es ist natürlich interessant und gibt,
spiegelt die Auffassung der Kommission wieder
Die Kommission hatte in dem Dokument zwischen allgemeinen Herausforderungen,
die die Umweltpolitik insgesamt betreffen und dann zwischen und Herausforderungen
die spezifische Sachbereiche der Umweltpolitik betreffen, unterschieden.
Da sehen wir uns etwas näher an, zu den allgemeinen Punkten, zunächst.
Der umweltrechtliche Archiv, das ist sozusagen der gesamte Besitzstand des Europäischen Umweltrechts, ist ganz weit.
Es geht um eine Querschnittsaufgabe und das bedeutet eben,
dass auch die Zielsetzungen in verschiedene Richtungen gehen und sie sind auch ehrgeizig.
Man kann ja nun sagen, was man will,
aber sagen wir mal, die Implementierung wirksamer Klimaschutzziele ist nichts Einfaches.
Das kann man nun wirklich nicht behaupten, weil es immer darum geht,
dass Güterabwägungen durchzuführen sind und weil es immer zu Kollisionen mit kurzfristigen und oder Partikularinteressen kommt.
Zur Europäischen Umweltpolitik gehören Maßnahmen zum Gebiet des Klimawandels, zur Luftqualität zur Abwahlwirtschaft,
zum Schutz des Wassers und seiner Ressourcen, zum Schutz der biologischen Vielfalt,
zur Kontrolle von Chemikalien und dann Verfahrensrechtliche Instrumente wie UVP und Zugang zu Gericht.
All das ist Gegenstand des umweltrechtlichen Arquid. Das heißt,
das ist echt eine ganze Menge. Zweitens,
es gibt auch nicht nur ein Instrument,
wie man diesen Maßnahmen, wie man diese Maßnahmen regulieren kann,
sondern einen ganzen Instrumentenkoffer voller verschiedener Maßnahmen,
zum Beispiel Verbote und Beschränkungen, das ist am einfachsten,
ab Produktnormen, Umweltziele, die nach dem Stand der Technik zu erreichen sind.
Wirtschaftliche Instrumente wie den Emissionshandel, die Ausweisungen von Schutzgebieten,
also gebietsbezogener Maßnahmen, allgemeine Pläne und Programme und dann Bestimmungen,
die auch zu tun haben mit der Beteiligung und Information der Öffentlichkeit.
Das heißt, nicht nur der Gesamtbestand des europätlichen Umächts ist
sehr umfangreicht, sondern auch die Instimmen,
die zum Umel.
Das macht es nicht einfacher,
diese Vorgaben umzusetzen
Natürlich sind auch in der Realität, das heißt,
die faktischen Herausforderungen kompliziert durch wissenschaftliche Unsicherheit gekennzeichnet und auch im Übrigen einfach herausfordernd aufgrund der Verschränkungen,
die sich hier auf dem Gebiet des Umweltschutzes auch eben faktisch ergeben.
Und natürlich, das eine habe ich eben schon angedeutet,
es gibt einfach auch Unzulänglichkeit beim Wissen über Umweltbedingungen,
aber natürlich auch und gerade bei den Verwaltungskapazitäten.
Ja, vor einigen Jahren stand man so nett in der Zeitung,
Umweltschutz rangiert in der Prioritätenliste ungefähr hinter dem Denkmalschutz und vor anderen vergleichbar, in Anführungszeichen, wichtigen Agenten.
Das ist natürlich der der Realität überhaupt nicht angemessen und ich würde sagen,
Gott sei Dank hat sich das ja im Zuge des Klimawandels und der ganzen Debatte darum ganz maßgeblich geändert,
aber es bleibt das Problem und übrigens auch auf europäischer Ebene, dass die Verwaltungskapazitäten beschränkt sind.
Zu den spezifischen Gebieten, die von der Kommission,
in der vorhin bezeichneten Mitteilungen genannt werden,
die besonders problematischen Bereiche, was die Umsetzung,
die Anwendung und die Durchsetzung des Unionsrechts anbelangt,
gehört die Abwandel und Wasserwirtschaft, zahlreiche Rechtsstreitigkeiten zum Beispiel,
wenn wir uns ja noch ansehen zur Umsetzung und zum Verständnis der Wasserrahmenrichtlinie,
das Naturschutzrecht mit den Natura 2000 Vorgaben und dann nicht zuletzt die Einhaltung der Vorschriften über Verfahrensinstrumente,
UVP ist das eine, das andere sind die Maßnahmen aus der A-Hus-Konvention.
Luftqualitätsstandards, dazu gehört da natürlich jetzt auch die Diskussion um
Fahrverbote und ähnliches und insgesamt der Klimawandel,
der schon aufgrund seiner Querschnitts,
seines Querschnittscharakters sich als besondere Her herausforderung erweist
So, jetzt haben wir die spezifischen Herausforderungen vor Augen und wechseln die Perspektive und überlegen,
was sind die Mechanismen, mit denen man diesen Herausforderungen begegnen kann.
Und die entscheidende Bedeutung ist in diesem Zusammenhang,
dem sogenannten Monitoring, also der Überwachung zuzuweisen.
Das ergibt sich letztlich ja auch aus dem eben schon zitierten Artikel 17 des EU-Vertrages.
Diese Überwachungspflicht, die der Kommission zugewiesen ist,
die tritt mit dem in Kraft treten,
der sekundärrechtlichen Maßnahmen, zum Beispiel der Richtlinien,
geht das los und es bleibt auch für die gesamte Lebensdauer des betreffenden Gesetzgebungsakts bestehen.
Und wenn sie jetzt sich wieder überlegen,
über was für eine Quantität wir hier eigentlich reden, dann wissen sie,
dass die Kommission ihre Aufgabe eigentlich kaum nachkommen kann, ist einfach zu viel.
Deswegen ist sie auf Hilfe angewiesen. Und wie funktioniert das
? Bei den Richtlinien ist das relativ einfach, ja,
denn dort sind üblicherweise Bestimmungen enthalten, die die Mitgliedstaaten verpflichten,
der Kommission regelmäßig zu berichten, zum Beispiel die Maßnahmen,
die sie zur Umsetzung in das nationale Recht ergriffen haben.
Aber auch sonstiges Berichtspflichten, zum Teil wissenschaftliche Erkenntnisse oder was auch immer.
Und diese Mitteilungen werden dann von der Kommission studiert in der Generaldirektion
Umwelt und das versetzt die Kommission in die Lage zu beurteilen,
ob die Maßnahmen dem Unionsrecht entsprechen
Dabei bedient sich, jetzt werden die Dinge so ein bisschen heikel,
dabei bedient sich die Kommission häufig private Auftragnehmer.
Sie schließt Verträge mit Forschungsinstituten und Ähnlichem, die dann die Begutachtung übernehmen.
Das ist natürlich eigentlich nicht im Sinne des Erfinders,
ist aber unumgänglich, weil die Generaldiaktion Umwelt eine der
am schlechtesten ausgestatteten und der kleinsten Generaldirektionen ist.
Das heißt, hier gibt es gar keine andere Möglichkeit als Private mit einzuschalten.
Abgesehen davon kennen wir das ja durchaus auch aus den
nationalen Verwaltungsrecht in Gestalt der Berlinen und der Verwaltungshelfer.
Schwieriger ist das Ganze bei den Verordnungen. Wir hatten beim
letzten Mal schon gesehen, die Verordnungen müssen nicht umgesetzt werden,
sondern sie gelten unmittelbar im Recht der Mitgliedstaaten.
Und deshalb ist es eben auch nicht so einfach,
dort dann wiederum Berichtspflichten zu statuieren. Denn es geht ja nicht darum,
wie etwas in nationales Recht umgesetzt wird,
sondern es geht da dann nur konkret um die Art und Weise
der Anwendung und Durchsetzung des Unionsrechts, des sekundär Rechts selbst.
Und dritte Kategorie,
auf die ich auch im letzten Podcast ja schon eingegangen bin,
was passiert eigentlich mit den internationalen Umweltabkommen, also den Verträgen,
denen die Europäische Union beigetreten ist.
Aus dem Artikel 216 Absatz 2 des ARDUV ergibt sich,
dass diese Abkommen zum integrierenden Bestandteil des Unionsrechts werden.
Und wenn das so ist, das heißt,
das Völkerrecht wird Zu- und Unsrecht transformiert, so jedenfalls die herrschende Meinung.
Dann gestreckt sich die Überwachungsverantwortung der EU nach Artikel 17 nehmen.
EUV auch auf die sogenannten vergemeinschafteten Verträge.
Also wirklich eine
sehr komplexe Aufgabe
Das führt zu wiederum zur Herausforderung und nun spezifisch die Überwachung betreffend.
Und auch hier stütze ich mich auf Ludwig Krämer,
der mir vor einiger Zeit ein Manuskript, das noch nicht veröffentlicht ist,
zur Verfügung gestellt hat, in dem das Ganze sehr schön dargestellt wird.
Wo liegen die Probleme? Das erste Problem haben sich bestimmt vorhin schon im Hinterkopf gehabt,
die Mitgliedstaaten geben, die gebotenen Berichte häufig nicht in vollständiger Weise,
ab manchmal auch gar nicht und manchmal lügen sie es schlicht,
weil es einfach natürlich nicht immer im Interesse, sagen wir mal,
im Interesse von wirtschaftlichen und anderen Belangen steht, die Umweltvorgabenordnungsgemäße umzusetzen.
Und in diesem Hinsicht, in dieser Hinsicht, aber auch im Übrigen,
ich habe es vorhin schon erwähnt, kommt das Problem hinzu,
dass die EU-Kommission nicht mit ausreichenden Mitteln ausgestattet ist.
Es ist denn auch bezeichnend, dass die Mitgliedstaaten es abgelehnt haben und immer noch ablehnen,
die Kommission durch Bereitstellung sogenannter Umweltinspektoren zu unterstützen, in den jeweiligen Mitgliedstaaten.
Sowas gibt es in anderen Bereichen des Europarechts. Das heißt,
hier werden der Kommission, wie auch immer man das rechtlich fassen will,
im Sinne der Beleihung möglicherweise diese Kategories unionsrechtlich nicht eindeutig anerkannt,
Personen zur Verfügung gestellt,
die dann vor Ort gewissermaßen die Umsetzung und Bevölkerung des Europäischen Unionsrechts beobachten,
um auf diese Art und Weise zur Überwachungsaufgabe der Kommission beizutragen.
Im Bereich der Landwirtschaft im Bereich des Wettbewerbs
ist das alles da,
im Bereich des Umweltschutzes nicht
Das Erfolge. Die Kommission kann nicht anders als gewissermaßen dann
von einem gewissen Ermessensspielraum Gebrauch machen. Welche Situationen,
in denen nach ihrer Auffassung Mitgliedstaaten nicht dem europäischen Umweltrecht entsprechen,
sie den EuGH anruft. Und das geschieht zunehmend zögerlich und
das Ganze insbesondere im Vergleich zu anderen Bereichen.
Das hat eben mit den Herausforderungen zu tun,
die ich Ihnen ihm ganz kurz im Überblick dargestellt habe.
Können Sie hier in der Mitteilung auch noch nachlesen?
Wir müssen das nicht genau durchgehen. Das ist so ein bisschen Schönfärberei,
was die Kommission hier betreibt. Aber es bleibt das Problem,
dass es aufgrund der begrenzten Ausstattung aufgrund der Komplexität der Materie
und aufgrund der vielen Kooperationsbereitschaft der Mitgliedstaaten im Umweltbereich
zu besonderen Problemen kommt und das Ganze lässt sich eben nicht
von der Kommission in ihrer Rolle als Hüterin der Verträge aufwachen
Der zurückhaltende Ansatz, der Kommission ist nicht unproblematisch,
das darf man, glaube ich, nicht verkennen,
denn dass die Überwachungsaufgabe von deren Artikelsitzern Absatz 1 EOV die Rede ist,
ist eine Rechtspflicht.
Das heißt, die Kommission hat nicht einen unbegrenzten Ermissens- oder Entscheidungsspielraum,
in welchen Situationen sie jetzt Maßnahmen gegen die Mitgliedstaaten ergreift,
von denen über die sie weiß,
dass sie das europäische Umweltrecht nicht in der angemessenen Art und
Weise befolgen
Sehen wir uns dann also das Vertragsverletzungsverfahren noch etwas zum EuGH genauer an.
Das Verfahren ist nun gewissermaßen die prozessuale Krux,
hätte ich beinahe gesagt, mit der, dass Europarecht insgesamt
aber eben gerade auch das europäische Umweltrecht durchgesetzt werden kann.
Die Rechtsgrundlagen für dieses Verfahren finden Sie im Artikel 258 insbesondere,
aber auch noch im Artikel 260.
Seine erste Schritte, den wir uns ansehen wollen,
ist die rechtmäßige Einleitung durch die Kommission
Wenn Sie den Wortlaut, bitte schlagen Sie die Norma auf,
bitte mal auf, wenn Sie den Wortlaut des Artikels 258,
ich habe Satz 1 lesen, dann kann man dem entnehmen,
dass ein Vorverfahren zu Erfolgen hat.
Und dieses Vorverfahren, das kann man nun dem Wortlaut der Norm
nicht mehr so ganz eindeutig hier nehmen, ist zweistufig.
Zuallererst muss nämlich die Kommission mit einem Schreiben an den Mitgliedstaat
herantreten. In diesem Schreiben steht drin, wir glauben,
dass du, lieber Mitgliedstaat,
diese oder jene Richtlinie im Bereich der Europäischen Umweltpolitik
nicht ordnungsgemäß befolgt,
umgesetzt hast,
befolgst oder durchsetzt
Und wir geben dir eine Frist, um diesen Mangel abzuhelfen.
Man spricht hier von einem Warnschreiben. Dieses Warnschreiben soll dem Mitgliedstaat
die Möglichkeit geben, sich zu den Vorwürfen zu äußern.
Das passiert regelmäßig auch. Anschließend,
nachdem sich der Mitgliedstaat geäußert hat oder wenn er eben sich
nicht geäußert hat über einen längeren Zeitraum beziehungsweise in dem Warnschreiben angegebenen Frist,
dann gibt die Kommission eine mit Gründen häufig sehr ausführlichen Gründen versehene Stellungnahme zu der Angelegenheit ab.
Das ist gewissermaßen dieses Vorverfahren. Diese Stellungnahme ist,
wie wir gleich sehen werden, für die spätere gerichtliche Verfahren sehr bedeutsam,
weil sie gewissermaßen bereits eingrenzt, was dann später vor dem EuGH verhandelt werden darf.
Üblicherweise findet bereits vor dem Warnschreiben ein ausführliches Informelles und nicht rechtlich vorgegebenes Vorverfahren statt.
Das heißt, man versucht ja, Streitigkeiten erstmal friedlich zu lösen.
Und deswegen ist es dann häufig so,
dass die Kommission sich erst einmal informiert bei dem Mitgliedschwarz Angemein,
tatsächlich der Bundesrepublik Deutschland, dann sagt,
was ist denn da eigentlich bei euch los?
Häufig zeigt sich die Kommission flexibel und gibt insbesondere in Krisensituationen,
wie derzeit verlängert sie die Fristen für die Umsetzung von Richtlinien oder sagt,
dann seht mal zu,
dass sie das hinbekommt und berichtet mal im nächsten Jahr wieder und so weiter.
Also dieses Warnschreiben ist keineswegs der erste Schritt,
jedenfalls normalerweise nicht, sondern ist vielmehr ein sicheres Indiz dafür,
dass es jetzt zur Sache geht
Was ist der Zweck des Vorverfahrens? Ich sehe hier auf
der Folie, das ist gerade eine Doppelung.
Das eine habe ich eben schon gesagt, der Mitgliedstaat soll
sich verteidigen können. Es mag ja auch Gründe geben,
dass die Auffassung der Kommission falsch ist oder es mag auch legitime Gründe geben,
warum in der einer konkreten Situation eine ordnungsgemäße Umsetzung nicht möglich ist.
Auf der anderen Seite dient es natürlich dazu,
dass der Staat die Gelegenheit bekommen soll, dem Unionsrecht nachzukommen,
ohne dass er direkt vor dem EuGH gezogen wird.
Ja, ein solches Vertragsverletzungsverfahren vor dem EuGH ist immer auch in
gewisser Weise ein Gesichtsverlust und die Mitgliedstaaten versuchen das zu vermeiden.
Kann das Ganze nachlesen, sie werden sehen auf den Folien,
habe ich jetzt viel auf Judikatur des EuGH verwiesen,
wenn sie mit solchen Fragen mal zum Beispiel in einer Schwerpunkthausarbeit konfrontiert sind,
dann müssen sie natürlich mit dieser Judikatur arbeiten.
Der EuGH ist es gewesen, dass der Gegenstand des Antrags,
den die Kommissionen dann nach der begründeten Stellungnahme zum EuGH bringt,
bereits mit dem Inhalt des Fristsetzungsschreibens beschränkt ist.
Das heißt, die Kommission kann nicht im gerichtlichen Verfahren und auch schon vorher nicht mit,
in der mit Gründen versehenen Stellungnahmen neue Gründe,
klare Gründe und Erklärungen vorbringen.
Das heißt, die Kommission muss sorgfältig arbeiten,
der Mitgliedstaat soll nicht überrumpelt werden,
sondern es muss eben bereits in diesem ersten Schritt des Vorverfahrens
klar sein,
was ihm eigentlich vorgeworfen wird
Gibt es denn, wenn es für die Mitgliedstaatenfrist gibt,
in denen sie reagieren sollen, auf das Warenschreiben,
auf der einen Seite und auf die begründete Stellungnahme der Kommission,
auf der anderen Seite ebenfalls Fristen,
die Antwort lautet grundsätzlich, ist das nicht der Fall.
Das heißt, die Kommission selbst verfügt über einen Entscheidungsspielraum,
wann sie ein Vertragsverletzungsverfahren initiiert. Ich habe in ihr ein Beispiel
aus der Rechtsprechung des EuGH mit auf die Folie geschrieben.
In diesem Beispiel hat die Kommission sechs Jahre nach dem Inkrafttreten
der betreffenden Rechtsvorschriften in diesem Falle des Mitgliedstaats Deutschlands eine Klage zum EuGH im Rahmen des Vertragsverletzungsverfahrens eingereicht.
Der Gerichtshof hat darauf gesagt, darauf geantwortet,
dass es grundsätzlich nicht seine Sache sei,
die rechtmäßige Ausübung des Ermessens mit Blick auf den Zeitpunkt zu konstruieren,
aber man kann natürlich schon die Frage stellen,
muss es da nicht irgendwelche Grenzen geben,
unter dem Gesichtspunkt der Rechtsstaatlichkeit und des Vertrauen des Schutzes.
Auf der anderen Seite darf man nicht vergessen,
dass die Europäische Kommission, wie wir schon gesehen haben,
ja auch auf Informationen durch die Mitgliedstaaten angewiesen ist,
um zu ihrer Einschätzung zu gelangen und je nachdem,
wann wiederum diese Informationen übermittelt wurden,
kann daher schon auch ein beträchtlicher Zeitraum vergehen,
aber irgendwo wird es sicherlich eine Grenze geben müssen.
Das ist aber dann eine Frage des Einzelfalls und kann nicht
allgemein gesagt werden
Welche Verfahrensrechtlichen Vorgaben muss die Kommission dann im Rahmen des Vertragsverletzungsverfahrens erfüllen?
Mir geht es hier vor allen Dingen um Beweisanforderungen.
Wenn man sich den Wortlaut des Artikels 158 absatz 1,
AIOV ansieht, da heißt es hat nach Auffassung der Kommission
ein Mitgliedstaat gegen eine Verpflichtung aus den Verträgen verstoßen,
so legt das nahe und so sieht es auch der Europäische Gerichtshof,
dass die Beweislast auf Seiten der Kommission liegt.
Das heißt, die Kommission muss die Tatsachen beweisen,
aus denen man ableiten kann,
dass der betreffende Mitgliedstaat seine Verpflichtung zur Umsetzung,
Durchführung oder Durchsetzung des Europäischen Umweltrechts nicht nachgekommen ist,
dass bloß Vermutung reichen auf keinen Fall aus
Das bedeutet aber andererseits nicht, dass der Eintritt eines Umweltschadens gewissermaßen erforderlich ist.
Ein solcher Schaden, wenn er denn eintritt,
der zeigt ja und beweist letztlich damit,
dass es offenbar zu einer Vertragsverletzung durch den Treffen im Mitgliedstaat gekommen ist.
Das kann natürlich nicht sein. Das wäre ja auch völlig
konträr zum materiellen europäischen Umweltrecht und insbesondere zum Gedanken des Vorsorgeprinzips und des Präventionsprinzips,
die beide im Artikel 1192 Absatz 2 des AUV kodifiziert sind.
Auf der anderen Seite ist der bloße Umstand,
dass es sozusagen eine Diskrepanz gibt zwischen der tatsächlichen Lage in
einem Mitgliedstaat und den Zielen einer EU-Richtlinie zum Umweltschutz, das alleine wiederum reicht nicht aus.
Das heißt, es müssen nähere Anhaltspunkte, nähere Tatsachen dafür,
wo liegen die dafür angeführt werden können,
dass der betreffende Mitgliedstaat seinen Umsetzungsvollzugs- und oder Durchsetzungspflichten nicht nachgekommen ist.
Der Europäische Gerichtshof hat das der Gestalt formuliert,
dass in Situationen, in denen es zu einem erheblichen,
einer erheblichen Verschlechterung des Zustands der Umwelt kommt,
ohne dass die zuständigen Behörden des Mitgliedstaats tätig werden,
dann ist das ein Indikator,
also ein Hinweis darauf,
dass der betreffende Mitgliedstaat seinen Pflichten zur Umsetzung Anwendung und Durchsetzung
des Europäischen Umweltrechts nicht nachgekommen ist,
aber mehr eben denn auch nicht
Was ist dann der Ausgang des Vertragsverletzungsverfahrens?
Es gibt zahlreiche Situationen, an denen wir das festmachen können,
und zwar insbesondere unter Berücksichtigung der Rechtsprechungspraxis des Europäischen Gerichtshofs.
Der EuGA hat sehr deutlich gesagt, dass dann,
wenn es systematisch an wirksam und flächendeckenden Durchsetzungsmaßnahmen fehlt oder die Durchsetzungsmaßnahmen strukturell unzureichend sind,
dann liegt ein Verstoß gegen das europäische Recht vor.
Sie sehen hier an den Begriffen,
die der Europäische Gerichtshof in Bezug genommen hat,
hier ist die Rede vom systematischen Wählen,
von flächendeckendem Fehlen oder strukturellen Unzurlänglichkeiten, dass es ein einzelner Fall,
in dem gewissermaßen eine Maßnahme nicht durchgesetzt ist,
nicht ausreichen dürfte, sondern wir brauchen hier schon eine generelle Situation,
der Unvereinbarkeit mit den Vorgaben des europäischen Umweltrechts.
Das gilt natürlich auch ganz genauso, wenn die erforderlichen Informationen,
die nach der Richtlinie der Kommission zu übermitteln sind,
nicht übermittelt wurden oder wenn die regelmäßige Berichterstattung nicht erfüllt wird.
Auch hier wird man aber nicht sagen müssen,
dass dann, wenn einmal eine Information unvollständig ist,
sofort von einem Verstoß gegen das Unionsrecht ausgegangen werden kann,
sondern man wird auch hier entweder Situationen haben,
in denen der Mitgliedstaat gar keine Informationen übermittelt,
dass es dann relativ klar oder in denen er eben wiederholt der regelmäßigen Berichterstattung.
Oder dieser wiederholt nur unvollständig nachkommt. Dann haben wir
eine solche Situation
Gibt es Möglichkeiten, wie der betreffende Mitgliedstaat sein Verhalten rechtfertigen kann,
grundsätzlich nicht, insbesondere kann er sich nicht auf interne Umstände berufen.
Er kann also zum Beispiel nicht argumentieren,
dass leider das Geld gefehlt hätte, die Maßnahme,
um die es geht und die nicht in der gebotenen Art und Weise
durchgeführt oder durchgesetzt wurde, dass die deswegen unterblieben ist.
Das funktioniert grundsätzlich nicht. Vielleicht noch ein allgemeines Wort zu
der Wirkung der Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs, Artikel 278 AUV,
stellt klar, dass grundsätzlich die Urteile keine aufschiedende Wirkung haben.
Es gibt aber Ausnahmen, nämlich die Madan greifen,
wenn der Gerichtshof das für den Umständen nach falschrum formuliert,
dass den Umständen nach für erforderlich hält,
dann kann die Durchführung der angefochtenen Handlung ausgesetzt werden und das
ist in der Vergangenheit in der Rechtsprechungspraxis auch schon geschehen.
Aber im Grundsatz haben die Urteile des EuGH
keine aufschiedende Wirkung
Aus dem Artikel 260 ergibt sich jetzt ein besonderes Sanktionsinstrumentarium,
die Europäische Kommission kann nämlich beim EuGH gegenüber dem Mitgliedstaat,
der seine Verpflichtungen nicht erfüllt,
die Verhängung eines Pauschalbetrags oder eines Zwangsgelds beantragen.
So, diese Sanktionen, die gab es früher nicht,
die ist mit dem Vertrag von Maastricht
1990 in das europäische Primärrecht eingefügt worden
Normalfall, der in Artikel 260, Absatz 2 AEV zum Ausdruck kommt,
ist nun folgender. Es wird das Vorverfahren nach 258, Absatz 1
im Vertragsverletzungsverfahren durchgeführt. Die begründete Stellungnahme wird vom Mitgliedstaat,
darauf wird zwar reagiert, innerhalb der Frist,
aber nicht in zufriedenständiger Stellenerweise und deswegen erhebt die Europäische Kommission Klage zum EuGH.
Der EuGH stellt dann fest, in seinem Urteil,
dass der betreffende Mitgliedstaat gegen das europäische Umweltrecht verstoßen hat oder auch nicht,
je nach den Umständen des Einzelfalls, hat er dagegen verstoßen,
dann ist der beteichende Mitgliedstaat aufgrund der Rechtskraft des Urteils des Europäischen Gerichtshofs verpflichtet,
Abhilfe zu schaffen.
Das heißt, er muss dann das europäische Umweltrecht befolgen,
die betreffende Maßnahme umsetzen, die betreffende Maßnahme effektiv vollziehen und oder durchsetzen,
je nachdem, um was für eine Konstellation es geht.
So, es ist häufig passiert,
dass der betreffende Mitgliedstaat das dann immer noch nicht tut.
Aus welchen Gründen auch immer, weil er nicht will,
weil er nicht kann, wie auch immer.
Darin liegt dann ein weiterer Verstoß gegen das Europarecht,
weil der betreffende Mitgliedstaat der Bindungswirkung des Urteils des EuGH nicht entspricht.
In diesem Fall kann dann die Kommission erneut klagen,
und zwar bezogen auf die darauf, dass die Maßnahmen,
die der betreffende Mitgliedstaat im Lichte des ersten Urteils des EuGH hätte treffen müssen,
nicht getroffen hat.
Das ist die Situation, die von Artikel 260,
ich habe es seit zwei, AUV umfasst ist.
Das heißt, hier geht es um zwei Entscheidungen des EuGH.
Die erste bezieht sich auf die Frage, hat denn der
Mitgliedstaat im Einklang mit dem europäischen Recht behandelt oder nicht?
Die zweite Entscheidung bezieht sich dann auf die Verhängerung eines Pauschalbetrags oder Zwangsgelds.
Wie das funktioniert, das erkläre ich dann gleich noch. Früher war es nötig,
dass die Kommission eine mit Gründen versehene Stellung an einmal vorliegt,
vorlegt, aus der sich dann ergibt, dass der betreffende Mitgliedstaat dem Urteil,
dem ersten Urteil des EuGH nicht nachgekommen ist.
Das ist aber,
und zwar bevor sie den Fall vor den Gerichtshof bringt,
also ein weiteres, man könnte vielleicht sagen, Zwischenverfahren,
das zwischen die beiden gerichtlichen Verfahren geschaltet war,
das ist seitdem in Krafttreten des Vertrags von Isabon
nicht mehr erforderlich
Gucken wir kurz auf die Relevanz dieses Verwahrens, zunächst begrenzt.
Das hat erst im Jahre 2000,
das heißt zehn Jahre nach in Kooperation der betreffenden Norm,
in den AEU-V bzw. früher in den EG-Vertrag ein Urteil gegeben,
aber die Anzahl hat seither stetig zugenommen.
Man kann sagen, dass sie praktische Relevanz daher steigt.
Was ist denn der Hintergrund? Der Hintergrund ist,
dass man sagt, wir brauchen einen zusätzlichen Sanktionsinstrumentarium,
eine Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs in der Sache reicht offenbar nicht aus,
weil die Mitgliedstaaten in gewissen Situationen immer noch indifferent oder auch unfähig sind,
dem zu entsprechen.
Also muss es ans Geld gehen. Wenn es ums Geld geht,
dann tun die Sachen weh und genau dazu dient jetzt dieses Verfahren.
Schauen Sie sich die Zahlen an,
die sind nicht ganz aktuell, beziehen sich auf die Verfahren,
die anhängig waren in der ersten Dekade des 21. Jahrhunderts und da sind die SD-Anzahl der anhängigen Verfahren.
Auf der Grundlage war ein Artikel 260 Absatz 2,
AEUV gestiegen von 62 auf 85, dürften sie etwa 100 jetzt sein.
Bitte beachten Sie, das sind ja nur die Fälle,
in denen der Mitgliedstaat auf die erste Entscheidung des EuGH
nicht in der gebotenen Weise reagiert hat.
Das heißt schon
relativ krasse Situation
Jetzt gibt es da eine Vorschrift, einen Absatz in dem Artikel 260,
der neu mit dem Vertrag von Lissabon eingefügt worden ist.
Das ist eine Situation, in der jetzt auf diese Doppelung
des gerichtlichen Verfahrens ausnahmsweise verzichtet werden kann. Also eine Situation,
in der die Kommission bereits im Rahmen der ersten Klage zum EuGH wegen,
nicht Umsetzung, falscher oder nicht Anwendung oder und falscher oder nicht Durchsetzung des Europarechts,
zugleich einen Antrag stellen kann, Aufverhängung eines Pauschalbetrags oder eines Zwangsgelds.
Wichtig ist, dass diese Möglichkeit nur in einer einzigen Situation der,
die hier von unserer Thematik umfasst ist, gestellt werden darf.
In welcher nämlich steht ausdrücklich drin, nur dann,
wenn die Kommission argumentiert, der betreffende Mitgliedstaat hat gegen seine Verpflichtung verstoßen,
Maßnahmen zur Umsetzung einer im Gesetzgebungsverfahren angenommenen Richtlinie mitzuteilen.
Es geht hier also nur um die Mitteilungspflicht von Umsetzungsmaßnahmen,
und zwar bezüglich von Richtlinien, zumal nur solchen Richtlinien,
die eben Gesetzgebungsverfahren angenommen wurden.
Und im Gesetzgebungsverfahren werden diejenigen Richtlinien angenommen,
bei denen Parlament und Rat als Gleichberechtigte Gesetzgeber entscheiden
Sich dann in diesem Verbaren,
also in dem des Absatz 3, des Artikels 260,
dass der Mitgliedstaat in der Tat gegen europäisches Umweltrecht,
das gilt aber natürlich auch für alle anderen Bereiche des Europarechts,
verstoßen hat,
dann kann der europäische Gerichtshof in dem ersten Urteil bereits einen Pauschalbetrag oder ein Zwangsgeld verhängen.
Dieser Betrag oder das Geld, das darf aber dann
den von der Kommission beantragten Betrag nicht übersteigen.
Das ist seine Besonderheit dieses Verfahrens. Wir werden
gleich sehen, dass der EuGH im Übrigen,
also in dem Verfahren des Artikels 260 Absatz 2,
AOV,
nicht an die Anträge der Kommission
Gebunden ist. Die praktische Relevanz dieser Norm ist,
ich stütze mich hier wieder auf die empirischen Untersuchungen von Ludwig Kremer offenbar begrenzt.
Es gibt nur eine ganz geringe Anzahl von Entscheidungen,
die auf Grundlage dieser Norm ergangen sind.
Darf man nicht vergessen, den Anwendungsbereich ist aber natürlich auch nicht weit.
Es geht wie gesagt nur um die Nicht-Mitteilung von Umsetzungsmaßnahmen
bezüglich von Richtlinien, die im Gesetzgebungsverfahren erlassen wurden.
Das ist eben auch nur ein einziger Fehler im Rahmen des Gesamtkomplexes,
Umsetzung voll Zug und Durchsetzung des europäischen Rechts.
Und damit wenig verwunderlich, auch nicht so bedeutsam.
Dessen ungeachtet kann man schon sagen, bei der Vielzahl an
Vertragsverletzungen zu fahren, die von der Kommission eingeleitet wurden.
Man kann sagen, dass die Mitgliedstaaten generell versuchen,
zu verhindern, dass sie vor dem EuGH zur Verantwortung gezogen werden.
Das hat auch damit zu tun,
dass die gerichtlichen Verfahren eben in ganz besonderer Weise deutlich machen,
für alle transparent machen, dass es hier offensichtlich ein Problem gibt.
Und wie ich vorhin schon mal gesagt habe,
dass es per se schon Gesichtsverlust genug,
das empfinden die Mitgliedstaaten bis heute als unangenehm als Eingriff in ihre eigentliche Souveränitätssphäre,
Klammer auf, was es ja nicht ist,
denn die Hoheitsrechte wurden ja gerade auf die EU und den EuGH übertragen.
Klammer zu. Deshalb werden sie auch dann,
wenn Deutschland verurteilt wird,
immer viele kritische Stimmen aus dem sowohl wissenschaftlichen Schriftsturm
erst recht aber aus dem Bereich der Politik
zu hören bekommen
Der Wortlaut des Artikels 260 spricht ja davon,
dass ein Pauschalbetrag oder ein Zwangsgeld verhängt werden kann.
Die Kommission sieht das und handhabt das seit 2005 anders.
Indem sie nämlich sagt, man darf das auch kumulativ machen.
Man darf das kumulativ machen. Und zwar für ein
und dieselbe zur Wiederhandlung. Begründet wird das damit,
dass die Zielsetzung von Pauschalbetrag einerseits und Zwangsgeld andererseits eine andere sein soll.
Das Zwangsgeld, damit soll der Mitgliedstaat veranlasst werden, die Pflichtverletzung,
die Rechtsverletzung anders formuliert, so schnell wie möglich zu beenden.
Ja, mit dem Pauschalbetrag soll ein Ausgleich hergestellt werden,
der gewissermaßen symbolisiert die Nichtbeachtung des ersten Urteils und die dadurch
vom Mitgliedstaat ignorierten, privaten und öffentlichen Interessen.
Das kann man natürlich so sehen, aber das ist ja keineswegs zwangsläufig,
die beiden Finanzsanktionen sind im AIOV nicht legal definiert.
Und deswegen auch und gerade im Nichte des Wortlauts ist diese Praxis nicht unproblematisch.
Man kann sie natürlich gut heißen, weil sie dazu beiträgt,
dass die Umsetzungs- und Befolgungsdisziplinen der Mitgliedstaaten steigt,
aber die Verträge selbst sehen es eigentlich anders vor
Dessen ungeachtet hat der Europäische Gerichtshof das in einem Verfahren,
das die Kommission gegen Frankreich angestrengt, angestrengt hat, gehalten.
Auch hier, das ist sicherlich wenig überraschend, bedenken Sie,
der Europäische Gericht, so auf dem geht es in seiner
gesamten Judikatur immer und den sogenannten Effektil.
Das heißt, er zielt darauf ab, dem Unionsrecht zu
größtmöglicher Wirksamkeit und Effektivität zu verhelfen und zwar in allen Mitgliedstaaten.
Und wenn man das als maßgebliche Triebfeder der Rechtsprechung des Gerichtshofs erkennt,
dann ist es nicht schwer nachzuvollziehen, warum aus dem Oder ein Hund wird.
Wie gesagt, es bleibt aber natürlich formal juristisch das Problem,
dass das so eigentlich nicht wohlgesehen ist
Wie wird das Ganze nun berechnet?
Der Europäische Gerichtshof hat dazu Ende der 1990er Jahre gesagt,
dass es ja keine Bestimmung dazu im Vertrag selbst gibt.
Und dass man, das ist deswegen Sache der Kommission ist.
Sie muss aber, das hat der EuGH eben auch sehr
deutlich gemacht, für Rechtssicherheit sorgen. Und das hat sie
getan und darf sie tun durch den Erlass von Leitlinien.
Ja, diese Leitlinien, da steht dann drin,
für welchen Verstoß, in welchem Spektrum Pauschalbeträge oder Zwangsgelder verhängt werden,
die sind auch öffentlich verfügbar. Der Gerichtshof selbst,
der hier die Kommission gewissermaßen ermahnt hat für Rechtssicherheit zu sorgen,
sieht sich aber selbst ran, diese Leitlinien nicht gebunden.
Das wiederum ist formal juristisch korrekt, weil die Leitlinien selbst
keine Bindungswirkung haben, sondern lediglich für Vertrauensschutz sorgen sollen.
Aber im Lichte des auch Unionsrechtlich geltenden Rechtsstaatsprinzips ist der Umgang
des EuGH damit dann doch auch wieder etwas befremdlich.
Ja, die Kriterien sollen ja gerade Transparenz,
Vorhersehbarkeit letztlich also Rechtssicherheit herbeiführen. Dann ist es seltsam,
wenn das dann für den EuGH eben nur eingeschränkt gelten soll.
Was sind das für Kriterien, die für die Berechnung der Finanzsanktionen maßgeblich sind?
Sie finden sie im letzten untersten Bullet-Point auf der Folie,
zum Beispiel die Dauer des Verstoßes, der Intensitätsgrad,
hier tatsächlich dann auch die Zahlungsfähigkeit des Mitgliedsstaats.
Das bedeutet, diese internen Faktoren bleiben jetzt nicht völlig außen vor.
Alles andere hat ja auch keinen Sinn. Wie soll ein Mitgliedstaat,
der dann in die faktische Insolvenz getrieben wird,
durch solche Maßnahmen, denn dann dem Unionsrecht genügen.
Man muss also hier die richtige Mischung aus Anreiz und Sanktionen
finden. ja, Karotte und Stock. Beides muss parallel
zurandwendung gelangen
Eben schon gesagt, dass die Vorschläge und Leid
in den Kommissionen für den Gerichtshof nicht binden sind,
der selber hat das als nützlichen Bezugspunkt bezeichnet.
Ja, das bedeutet mit anderen Worten, letztlich verfügt hier
der Gerichtshof jedenfalls seine eigenen Auffassungen zufolge bei der Messespielraum.
Der kann aber natürlich wiederum nicht unbegrenzt sein. Es gibt Beispiele,
in denen der EuGH zum tatsächlich die beiden Finanzsanktionen nebeneinander
zur Anwendung gebracht hat,
obwohl die Kommission lediglich
ein Zwangsgeld beantragt hatte
Letzter Punkt, die informellen Beschwerden. Dieses ganze Vertragsverletzungsverfahren,
das haben Sie sicher jetzt schon mitgenommen, beruht auf einem
Vorgehen der Europäischen Kommission. Das könnte man ja sagen,
ja, wir haben ja gesehen, das klappt nicht immer,
die sind überlastet, also muss es doch eine Möglichkeit geben,
wie Bürgerinnen und Bürger oder juristische Personen die Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens einfordern können.
Kann man sowas vielleicht sogar einklagen? Die Antwort lautet,
das geht nicht. Es ist alleine Sache der Kommission und
der Beschluss, ein Verfahren im Sinne einzuleiten oder nicht,
unterliegt eben auch keiner gerichtlichen Kontrolle.
Ja, es gibt keine Möglichkeit,
die Kommission dazu zu zwingen,
einen Vertragsverletzungsverfahren einzuleiten
Das ist wiederum gerade im Lichte der tatsächlichen Situationen,
die ich eingangs heute ja geschildert habe, nicht unproblematisch.
Das hat die Kommission selbst erkannt und sie hat daher
beginnend Anfang der 2000er Jahre ein Beschwerdeverfahren entwickelt.
Das sich richtet an natürliche und juristische Personen.
Gibt es da für irgendeine Grundlage in den europäischen Verträgen?
Nein, das Ganze hat begonnen mit einer informellen Mitteilung,
deren Nummer sich hier auch auf der Folie finden.
Die Kommission hat Ferner dann ein Standardformular entwickelt,
auch das ist im Amtsblatt abzurufen und das man dann verwenden kann.
Das kann dann bei der Kommission eingereicht werden,
wenn denn irgendwelche Anhaltspunkte dafür erkennbar sind, dass die Mitgliedstaaten das EU-Recht nicht einhalten.
Das ist eine heikle Geschichte, warum? Es gibt letztlich hier
keine nähere Kontrolle, eine gerichtliche Kontrolle, schon gar nichts, habe ich ja eben schon gesagt. Ja,
sie und ich, wir alle können das also machen,
wenn wir den Eindruck haben, dass irgendetwas nicht stimmt,
das, was wir in der Tat dann allerdings vortragen müssen,
sonst wandert das sofort in den Papierkorb,
wir müssen substantisiert vorurtragen,
wie man etwa ein Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht ja auch immer formuliert,
dass die Bundesrepublik Deutschland oder welcher Mitgliedstaat
auch immer gegen Vorgaben des europäischen Umweltrechts
verstoßen hat
Weitere, formelle Interessen müssen wir nicht nachweisen. Wir müssen insbesondere auch nicht nachweisen,
dass wir in irgendeiner Form von der Rechtsverletzung betroffen,
schon gar nicht individuell und unmittelbar,
wie im Rahmen der Nichtigkeitsklage betroffen sind,
auf der anderen Seite hat dann aber auch die Kommission wieder ein freies Ermessen,
ob weitere Maßnahmen ergriffen werden oder nicht.
Die Bilanz hier ist, soweit ich das erkennen kann,
sehr unterschiedlich. Sie können sich sicher auch vorstellen,
dass bei einem solchen kostenfreien Verfahren viele querulatorische Beschwerden eingehen.
Auf der anderen Seite hat es auch schon Situationen gegeben,
in denen die Kommissionen entsprechende Mitteilungen zum Anlass genommen hat,
sich mit dem Mitgliedstaat in einem informellen Verfahren in Verbindung
zu setzen und dann im Anschluss ein förmliches Rohrverfahren auf Grundlage
vor 2,58 AUV einzubleiben
Wie sind die Zahlen, mehrere hundert Beschwerden pro Jahr,
die genaue Anzahl? Habe ich nicht. Ist auch nicht
bekannt gegeben worden. Die Sache scheint mir ambivalent zu sein.
Die Kommission hat einerseits die Bedeutung dieses Verfahrens betont und
eben in einer Mitteilung unter anderem festgestellt,
dass die Öffentlichkeit im weitesten Sinne die Kommission damit unterstützen
Insgesamt kann man aber auch insofern sagen, die auch allgemein bei den Vertragsverletzungsverfahren,
dass die Kommissionspraxis immer zurückhaltender geworden ist, auch,
weil es eben kaum anders geht.
Wir haben ja wieder dasselbe Problem, dass die Kommission nicht
die Kapazitäten hat, dem jeweils im Einzelfall nachzugehen.
Ich glaube, die Abteilung, die sich beschäftigt,
dann im Bereich der Generaldienstreaktion Umwelt mit der Frage von Vertragsverletzungsverfahren,
das sind insgesamt zehn Leute, ich weiß nicht,
ob sie eine Vorstellung haben, was das bedeutet,
die sind völlig überlastet,
das kann also insofern dann nicht gehen
Die Kommission hat alternative Verfahren erprobt,
indem sie den Versuch unternommen hat,
zunehmend und proaktiv über Online-Tools in einen Dialog mit den Mitgliedstaaten zu treten und jenseits der formellen Berichtspflichten,
die sich dann aus den einzelnen Richtlinien ergeben,
in einen Austausch mit den Mitgliedstaaten zu treten,
um überhaupt zu verhindern, dass es zu solchen Vertragsverletzungsverfahren kommt.
Das ist sein letztlich vorsorglicher Ansatz,
aber man kann natürlich jetzt ganz schwer nur empirisch beurteilen,
wie Erfolg versprechend das ist. Das Dilemma am Ende bleibt,
Auf der einen Seite ist es ganz bemerkenswert,
dass es im Rahmen des Europarechts ein Vertragsverletzungsverfahren gibt und dieses Verfahren ist,
das möchte ich abschließend nochmal unterstreichen.
Gerade im Bereich des Umweltschutzes von ganz besonderer Bedeutung,
wie sich ja auch empirisch nachweisen lässt.
Zwar deshalb, weil in diesem Bereich üblicherweise die Anforderungen an
unmittelbare Klagen gegen europäische Rechtsakte nicht erfüllt sind.
Das fehlt halt an der normalerweise notwendigen Unmittelbarkeit und Individualisierung
der Klägung und Kläger
Auf der anderen Seite stößt das Verfahren auf Grenzen.
Diese Grenzen ergeben sich aus der Natur des Faktischen. Das heißt,
die Kommission ist eben Stand jetzt und mit der Ausstattung,
die hier zur Verfügung steht, nicht in der Lage,
das Ganze so umfassend, die Aufgabe,
die ihr nach Artikel 17 EUV zugewiesen ist,
so umfassend zu durchzuführen, wie das eigentlich erforderlich wäre.
Aber, ja, das geht dem Versuch mittels informeller Mechanismen,
Abhilfe zu schaffen, an dem Dilemma im Übrigen lässt sich aber kaum etwas ändern.
Insofern ist abschließend das Glas sowohl halb leer wie halb voll,
gerade im Vergleich zum Völkerrecht ist das Glas ganz sicher halb voll,
das bedeutet, man muss das Ganze positiv beurteilen im Vergleich zur Situation nach dem nationalen Recht ist die Lage, genau umgekehrt.
Und damit verdeutlicht noch dieses Ergebnis des,
das ich hier am Ende des heutigen Podcasts formuliere,
sehr deutlich auch die Stellung der EU selbst,
die ja, wenn man das so sagen will,
irgendwie Zwischenstart und klassischer internationaler Organisation oder Staatenbund verortet ist.
Sie ist weder das eine noch das andere,
sie verknüpft Merkmale des einen, wie des anderen,
und das führt immer wieder zu Inkompatibilitäten,
die das Europarecht und die Gemeinschaft der Unionsrechterinnen und Unionsrechtler immer wieder beschäftigt.
Daran fürchte ich, wird sich bis auf weiteres nichts ändern,
auch und gerade im Bereich des europäischen Umweltrechts nichts.
Danke für die Aufmerksamkeit heute, wie gesagt,
für Fragen stehe ich immer gerne zur Verfügung. Ich hoffe,
dass sie das Ganze interessant finden und dass es ihnen weiterhilft
und melde mich dann nächste Woche voraussichtlich bis auf weiteres Jahr weiterhin via Podcast,
vielleicht gelingt es angesichts, der sich abzeichnet in Öffnungen,
ja, aber doch noch,
dass wir uns zu diesem Semester auch noch persönlich sehen.
Ich wünsche ihnen alles Gute,
vielen Dank